Category: Innspill

Innspill til utredning om varer, tjenester og informasjon rettet mot allmennheten

Innspillet er svar på invitasjon  i brev av 13.10.08 fra BLD
I dette innspillet går vi  litt utover rammen for bestillingen, men vi regner med at dette er synspunkter  som kan komme til nytte i det videre arbeidet, og som vi også vil komme tilbake  til senere.
Stopp Diskrimineringen  slutter seg til grunnlagsdokumentets beskrivelse og utlegning av temaene for  utredningen. Informasjon utgjør både en del av ulike varer og tjenester, men  utgjør også en tjeneste i seg selv. Vi har derfor valgt å behandle informasjon rettet  mot allmennheten i et eget avsnitt i tillegg til å behandle det som en type  tilrettelegging av varer og tjenester.
1. Lovens formål må stå i sentrum     Innledningsvis vil vi  understreke betydningen av at utredningen setter lovens formål (jf. § 1) i  sentrum. Målet med tilretteleggingen er å sikre mennesker med funksjonsnedsettelser  rett til varer og tjenester og informasjon på linje med resten av befolkningen.
Utredningen må ta  utgangspunkt i at:
 Personkretsen       er heterogen
Funksjonshemmede har ingen ting til felles, bortsett fra å  bli hemmet i å fungere på grunn av menneskeskapte barrierer.
 Tilrettelegging       krever et bredt spekter av virkemidler
Barrierene er av helt forskjellig  karakter.
 Plikten       til tilrettelegging må omfatte de tiltak som til enhver tid er effektive       og egnede for å oppnå lovens formål: likestilling.
2. Behov for presis og dekkende begrepsbruk     Vi viser til vårt innspill  til BLD, datert 5. mai 2008, hvor vi redegjør for betydningen av tydelig og  presis begrepsbruk. I innspillet anbefaler vi å benytte begrep som ”egnet”  eller ”effektiv”, i stedet for det mer vage og upresise ”rimelig”. Begrepet  ”rimelig” gir på samme måte som det motsvarende engelske begrepet ”reasonable”,  assosiasjoner til økonomisk lønnsomhet.
3. Generell tilrettelegging av proaktiv karakter     Vi har andre steder  argumentert for behovet for at loven også må inneholde en plikt til generell  tilrettelegging utover universell utforming, og går ikke i dybden på dette her.
Mange andre land har en  anti-diskrimineringslovgivning som tar utgangspunkt i at personkretsen er  heterogen, og derfor trenger et bredt spekter av virkemidler. Det er også noen  av disse landene Syseutvalget peker på som foregangsland når de argumenterer  for en regulering av proaktiv karakter i kap. 10.12.4.1: Utvalget ønsker å foreslå en regulering  som virker proaktivt ved å bidra til økt tilgjengelighet i samfunnet for mange  mennesker, uavhengig av ulike typer nedsatt funksjonsevne. Blant de landene  utvalget har studert, er det særlig Storbritannia, USA og Australia som har  tilretteleggingsregler av slik proaktiv, generell karakter. Erfaringen viser at  det nettopp er disse landene som har oppnådd merkbart økt tilgjengelighet.
Disse landene sidestiller  fysiske og ikke-fysiske forhold, og overlater ikke til den enkelte å måtte  initiere sin egen tilrettelegging.
Stopp Diskrimineringen er  enig med Syseutvalget om at plikten må være av proaktiv karakter, og vi støtter  også de tre avgrensningskriteriene som utvalget har trukket opp rundt plikten  til individuell tilrettelegging. Individuell tilrettelegging er kun egnet som  strategi når relasjonen mellom person og pliktsubjekt oppfyller disse  kriteriene.
Det er verken rasjonelt  eller ønskelig å basere plikten til tilrettelegging på at den enkelte først må  dukke opp og melde sine behov hos tilbydere av varer og tjenester. Tilbyderne  skal kunne forholde seg til ulike kundegrupper, og forberede seg på å betjene  disse ved å etablere praksiser og rutiner som ivaretar hensynet til diskresjon  og kundens integritet på vanlig måte.     I vedlegg 1 har vi laget  en oppstilling over kjennetegn på individuell vs. generell tilrettelegging.
4. Hvem har behov for tilrettelegging?     Stopp Diskrimineringen ser  det ikke som et poeng i seg selv å lage en oppstilling som låser bestemte  tilretteleggingstiltak til bestemte kategorier funksjonsnedsettelser. En slik  struktur oppfatter vi som for rigid til å få fram at svært mange har nytte av  samme tiltak. Det er viktigere å få fram at de fleste mennesker med  funksjonsnedsettelser faktisk har bruk for et eller flere tilretteleggingstiltak  i tillegg til, eller i stedet for universell utforming.
Mennesker med kognitive og  nevrologiske funksjonsnedsettelser møter på samme måte som mennesker med  nedsatt syn og hørsel, barrierer av kommunikasjons- og informasjonsmessig art.  Dette er store grupper som bl.a omfatter afatikere, velfungerende  utviklingshemmede, dyslektikere, personer med MS og Parkinson, autister og  syns- og hørselshemmede inklusive blinde og døve. Mange diagnoser og syndromer  innebærer flere funksjonsnedsettelser, og det er derfor ikke fruktbart å lage  tradisjonelle skillelinjer.
I tillegg kommer alle som  har motoriske og bevegelsesmessige funksjonsnedsettelser. For eksempel kan en  aldri se for seg at butikker skal bli universelt utformet, slik at alle varer  står i sittehøyde. Videre vil nedsatt bevegelsesevne i armene og nedsatt  koordineringsevne alltid hemme mennesker i å betjene seg selv, uansett hvor universelt  utformet samfunnet blir.
Vår opplisting tar derfor  utgangspunkt i typer tilrettelegging og situasjoner hvor tilrettelegging  kreves.
5. Hva innebærer tilretteleggingskravet?     Det er en feilslutning å  definere all tilrettelegging som ikke fanges opp av universell utforming som  særløsninger, slik det bl.a er gjort i lovens forarbeider. En slik definisjon  må snarere ses på som uttrykk for et bestemt perspektiv på årsaken til at  personkretsen funksjonshemmes og ekskluderes. Ut fra et slikt perspektiv, betraktes  universell utforming som universalløsningen.
Vi ser derfor behovet for  å avmystifisere og alminneliggjøre de tiltak og virkemidler som må omfattes av  tilretteleggingskravet. For mange grupper vil den type tilrettelegging som er  påkrevet, fanges opp av det vi legger i begrepet ”god gammeldags  serviceinnstilling”. Slik tilfellet er når det gjelder universell utforming,  vil hele befolkningen dra nytte av god service. Alle har fordel av god  tilrettelegging. Men mens den øvrige befolkningen klarer seg greit uansett,  fører manglende universell utforming eller manglende service til utestengning  og eksklusjon fra deltakelse for mennesker med funksjonsnedsettelser.
I tillegg vil det  selvfølgelig også være behov for andre former for tilrettelegging. Mange møter  kommunikasjons- og informasjonshemmende barrierer, og opplever problemer med å  forstå og tolke sine omgivelser. Det kan bety behov for hjelp til å beskrive,  tolke og orientere seg i omgivelsene, f.eks. tegnspråktolk, ledsagertjeneste og  muntlig forklaring av kundeinformasjon. Videre vil tilrettelegging kunne  innebære å hente og finne fram noe for kunden som bøker i biblioteket, varer i  butikken og mat i buffeten.
Vi viser til opplisting  nedenfor av ulike typer tilrettelegging og ulike situasjoner hvor  tilrettelegging kreves. Opplistingen er så supplert med konkrete eksempler på  situasjonsbestemt tilrettelegging.
6. Behov for lovfesting     Mange virksomheter yter  god service og bistår kunder og gjester på en naturlig måte etter behov. For  noen tjenesteytere er det helt selvfølgelig å sette kunden eller gjesten i  sentrum. Men servicenivået er svært ujevnt og kan variere også innenfor en og  samme virksomhet. Det er ikke forutsigbart hva slags service som tilbys. Det er  svært ofte mangel på retningslinjer og instrukser, noe som åpner for at  praksiser blir personavhengige.
Innspill Stopp  Diskrimineringen har fått, bl.a på våre kurs om DTL i høst, viser at  tjenesteytere og ansatte i virksomheter rettet mot allmennheten ofte opptrer  uprofesjonelt i møte med funksjonshemmede som etterspør personlig service eller  alternative løsninger til selvbetjening.     Ansattes atferd beskrives  som avvisende, uhøflig og til og med aggressiv når kunder ber om hjelp. Kunder  opplever å bli skjelt ut fordi man ikke kan bruke køsystemer, stopper busser  for å spørre hva som står på dem, ber om opplesing av informasjon eller ber om  service i butikken. Videre opplever kunder å måtte legitimere sine servicebehov  til tross for åpenbar synlig funksjonsnedsettelse som hvit stokk. Funksjonshemmede  blir blinket ut og stigmatisert på grunn av manglende tilrettelegging. Mange,  bl.a undertegnede, har flere ganger klaget på uhøflig og dårlig kundebehandling.  Resultatet er gjerne at man får en unnskyldning, men at virksomheten ikke  foretar seg noe for å endre praksis og lage instrukser som kan hindre at  diskrimineringen gjentar seg.
Ved lovfesting vil  virksomhetene måtte forholde seg til plikten de er pålagt, sette seg inn i  hvilke krav som stilles til dem, og lære opp ansatte til å håndtere ulike kundegrupper  profesjonelt.
Fra andre land har vi sett  at bevisstheten om lovpålagte plikter fører til bedre praksis, skrevne  retningslinjer og instrukser. Dette erfarer vi også selv når vi reiser i land  hvor anti-diskrimineringslovgivning med krav om ”reasonable accommodations” har  virket en stund.
Stopp Diskrimineringen er  ikke i tvil om at det også i Norge er nødvendig å lovfeste plikt til egnet  tilrettelegging, for å sikre lik rett til varer og tjenester.
Dersom lovpålegg skal virke, forutsetter det  imidlertid at det lages fyldige veiledere som er målrettet mot ulike typer  pliktsubjekter. Vi viser til Codes of Practice i England og tilsvarende  guidelines i USA som vi tidligere har gjort BLD kjent med.
7. Hva er rimelig å kreve av pliktsubjektene?     Stopp Diskrimineringen vil  innledningsvis vise til andre lands lovfestting av plikt til tilrettelegging,  og tilhørende veiledere som eksemplifiserer hva slags tilrettelegging som kan  forventes.
Rekkevidden av plikten må  i tråd med uforholdsmessighetsbegrensningen tilpasses den enkelte virksomhet  når det gjelder størrelse, antall ansatte, omsetning og totale ressurser. For  eksempel må det stilles strengere krav til en virksomhet som er del av en stor  kjede, slik praksis er i bl.a USA. Videre må vi kunne stille større krav til et  offentlig kontor, enn til små private virksomheter.
Et krav om egnet  tilrettelegging legger opp til stor grad av fleksibilitet når det gjelder valg  av praktiske tiltak og virkemidler. Dette må tydelig fremgå av veiledere som må  være rause på eksempler som tar høyde for små og store virksomheters  forutsetninger.
Samtidig er det viktig å  understreke at det nettopp på grunn av tilretteleggingskravets art, må  forventes at tjenesteyter er i stand til å betjene alle kundegrupper  tilfredsstillende. Hvis ikke, vil vi mene at en tjenesteyter gjør seg skyld i  direkte diskriminering. Vi viser til eksemplet om butikk nedenfor og vedlagte  avisutklipp, hvor det fremgår at en liten butikk i Tromsø yter svært god  service, uten å oppleve dette som en uforholdsmessig byrde. Snarere kan dette  ses på som et konkurransefortrinn i kampen om kundene.
Stopp Diskrimineringen vil  også peke på et annet forhold som har kommet i bakgrunn når spørsmål om  hvorvidt et krav om egnet tilrettelegging vil utgjøre en byrde for virksomheter  i Norge.
Det har i lengre tid vært  en utvikling mot stadig større bruk av selvbetjeningssystemer som erstatning  for servisepersonell og tjenesteytere både innenfor privat og offentlig sektor.
Nå ser det imidlertid ut  som det innenfor noen sektorer og virksomheter tas i bruk servicepersonell  igjen. Både på NAV kontor og i bank, kan man finne såkalte verter som tar imot  kunder og veileder dem.
Vi kjenner til et forsøk  Nordea har gjort med å plassere et par bankverter i de største filialene for å  se om det kan effektivisere betjeningen.     Så vidt vi vet, er denne modellen hentet fra USA (floor-managers), og er en  trend som kan ses på som fremprovosert av selvbetjeningssamfunnet.     Det viser seg ifølge Nordea selv, at mange kunder (vi har hørt nevnt opp til 25  %) får hjelp raskere, og ofte uten at de trenger å bruke køsystemet.
Det kan se ut som om effektivitetsgevinsten ved selvbetjeningsstrategien har  sitt metningspunkt. Et system som baserer seg på at alle kunder skal være  rasjonelle og tilpasse seg menystyring av sine behov, kan ende opp med å bli  irrasjonelt på grunn av manglende fleksibilitet i forhold til kundenes faktiske  behov.
Stopp Diskrimineringen vil  uansett be den interdepartementale gruppen merke seg dette eksemplet på at næringslivet  selv oppdager at selvbetjening må kombineres med personlig service.     Videre kjenner vi til at  NAV kontorene har tatt i bruk en lignende ordning med verter som veileder  brukerne som oppsøker kontoret.
Til slutt vil vi vise til  at myndighetene i land som USA understreker hvilket økonomisk potensial som  ligger i å oppfylle ADA-lovgivningen. Norske myndigheter må kommunisere til  bedriftene at god service er et konkurransefortrinn. Målet må være at norske  bedrifter etter hvert kan betrakte fysisk og praktisk tilrettelegging på samme  måte som miljøtiltak, og at dette på sikt får samme status. Lovgivningen er imidlertid  avgjørende for å få fram en slik tenkemåte, fordi lovgivning gir tyngde og  viser at dette er viktig for samfunnet.
8. Typer tilrettelegging
 bistand ved innkjøp
 personlig service ved  køsystem
 bistand med å forsyne seg
 bistand til å finne  nummerert sitteplass
 bistand til å finne fram  og orientere seg omvisning
 orientering om omgivelser  og fasiliteter finne fram produkter eller  annet
 ta med varer ut til kunden  om butikken er fysisk utilgjengelig
 ledsagertjeneste knyttet  til transportør/trafikkterminal
 assistanse til på og  avstigning av transportmidler
 personlig service ved  selvbetjeningssystemer
 fleksibilitet i forhold  til bruk av tid
 mulighet for hvile under  venting og køståing
 tolking av tale til  tegnspråk og skrifttolking av visuelle  omgivelser
 forklaring og forenkling  av informasjon til kunder, forbrukere og brukere
 opplesning av skriftlig  informasjon
 bistand til  skjemautfylling
 tilgang på alternativ til  allergifremkallende stoffer i mat
 tillatelse til å ta på  gjenstander
8.1. Situasjoner hvor personlig service kreves
 på  stasjon/terminal/flyplass
 til og fra/på og av transportmidlet
 i butikken
 på spisesteder, hoteller ol.
 på offentlige kontor
 på teater, kino, konserter, idrettsarrangementer
 på omvisning, museer,  utstillinger og andre kulturarrangementer
 på bibliotek, i  svømmehaller og treningssenter
 på bensinstasjon
 på sykehus og lignende  type institusjoner
 ved bruk av elektroniske  køsystemer
 ved bruk av alle typer  selvbetjeningssystemer
8.2. Eksempler
Eksempel: stasjon/terminal/flyplass På stasjoner og i terminaler er  målet å komme på riktig transportmiddel i riktig tid. For mange blir det for  mye informasjon å forholde seg til i omgivelsene. Videre forutsetter  informasjonssystemene i dag godt syn.
Vi vil først understreke  at potensialet for å bedre den visuelle informasjonen er enormt på norske  trafikkterminaler av alle slag. Universell utforming vil gjøre mange flere  selvhjulpne.
Det vil likevel alltid  være behov for ledsagertjeneste for enkelte passasjergrupper som ikke klarer å  orientere seg, eller å lese, forstå og tolke informasjonen.
Ledsagertjenestene som er  etablert i dag fungerer ikke tilfredsstillende, dvs. de fungerer etter skrevne  og uskrevne regler som stiller funksjonshemmede dårligere enn andre passasjerer  på reise.     Hvilke krav som må  stilles, vil vi gjerne få komme tilbake til, og nøyer oss med behovet for  lovfesting av ledsagertjeneste.
Vi vil videre trekke fram  at prosedyrer og praksiser rundt tog- og flyreiser for passasjerer i rullestol  er svært kritikkverdige, stigmatiserende og belastende. Det stilles urimelige  krav til oppmøte, til ventetider og ofte må en reisende med rullestol møte opp  først, men kommer ombord sist.
Siden det vil ta lang tid  å realisere universell utforming av transportmidler, må det også være en  lovfestet rett i DTL å få tilrettelegging i form av bistand til på og  avstigning. Det må ikke være mulig å nekte noen å reise i påvente av universell  utforming.
Eksempel: omvisning og ledsaging     På arrangementer hvor man  har bestilt sitteplass, må det kunne kreves at man får hjelp til å finne  plassen.     Ved besøk på nye steder,  er det behov for omvisning eller ev. noen som kan følge til et  bestemmelsessted. Dette kan gjelde alt fra treningsstudio hvor man skal trene,  eller ved besøk på sykehus.
Eksempel: hotell     Personlig service på  hotell kan omfatte bistand til å finne fram, utføre ulike praktiske gjøremål og  rutiner og eller veiledning i bruk og betjening av installasjoner og utstyr,  f.eks.     – utfylling av  registreringsskjema     – betjene heis     – finne rom og nødutgang     – betjene fjernkontroll,  minibar og ev. andre fasiliteter     – forsyne seg fra buffet     – opplesing av viktig  informasjon     Den bistand som er vist over  inngår i service som ytes fra hoteller i dag, men servicenivået er ujevnt, og  det er ikke forutsigbart.
Eksempel: butikk     Dette  eksemplet på god service i butikk er også av interesse når det gjelder  vurdering av hva man kan forvente av små virksomheter. Eksemplet er sitat fra  innspill vi har mottatt fra Norges Blindeforbunds fylkeslag i Troms som ga  tilgjengelighetsprisen.
Den butikken i Tromsø  som fikk NBFs tilgjengelighetspris i høst, har laget løsninger som sikrer at  jeg kan handle like fort og faktisk like spontant som øvrige kunder.
Utfordringen er: 1. Jeg skal få tak i de  varene jeg trenger. 2. I en butikk er det  mye informasjon som bidrar til kundens valg. Det er reklame, tilbud, varefakta  og bruksanvisninger. Hvis jeg velger en ny gryte, bør jeg vite om denne bør  serveres med ris, og hvilket kjøtt som anbefales. Da kan jeg sikre meg dette i  samme slengen. Hvis jeg skal åpne et tett avløp, må jeg vite om produktet er  forenelig med den installasjonen jeg har hjemme. Kan det benyttes på plastrør.  Jeg trenger tilgang på slik informasjon. 3. Jeg har det like  travelt som andre kunder. Løsningen som tilbys meg må være tidseffektiv.
Den praktiske løsningen  i vår butikk er slik: – når jeg kommer inn i  forretningen, søker jeg mot kassen som alltid er betjent. Jeg får da beskjed om  at jeg er observert og vil få hjelp.
– Jeg får hjelp til å  finne fram til og plukke ned de varene jeg vet jeg trenger.
– jeg får informasjon om  hovedgrupper av varer vi passerer på veien. Jeg blir også informert om tilbud,  også de vi ikke passerer, likeså alternativer for den varen jeg kjøper. Det  hender jeg ber om «å få se» før varen går i kurven. Det bidrar til at  jeg gjenkjenner varen på pakningen når jeg kommer hjem.
– den som hjelper  fungerer i praksis også som ledsager. I en bråkete forretning må dette  formaliseres litt mer ved at jeg f.eks. holder i varevogna.
– Ved kassen plukkes  varene på båndet, jeg betaler, og imens er varene puttet i handlenett av  hjelperen.
Eksempel: køsystem     Forarbeidene til DTL er  klare på at køsystem er omfattet av plikten til universell utforming. Dette  kravet er imidlertid ikke basert på kunnskap om hvorvidt det faktisk lar seg gjennomføre.
Stopp Diskrimineringen vil  understreke at det til dags dato ikke har latt seg utvikle noe universelt  utformet køsystem, dvs. et system som muliggjør at også blinde og sterkt  svaksynte klarer seg uten bistand.
Derimot har vi eksempler  på at det lar seg gjøre å kombinere universell utforming og personlig service.     Nordea har laget et system  som muliggjør å trekke kølapp ved hjelp av lyd. Kunden får automatisk beskjed  om å sette seg og vente til man blir hentet. Ved igangsetting av lydfunksjon,  vil det automatisk komme opp en melding til bankfunksjonæren om at den som har  trukket det bestemte kønummeret, skal hentes.
Systemet er opprinnelig  laget for å få til en prioritering av bankens egne kunder, men ble  videreutviklet til å fungere med lyd og store bokstaver. Dette gjør at også  synshemmede som bruker sitt bankkort som ID, blir prioritert i køen på linje  med alle øvrige av bankens egne kunder.
Eksempel: bensinstasjon     Nedenfor har vi hentet et  eksempel fra USA, basert på en avgjørelse om hva som kan kreves når kunden ikke  selv kan fylle bensin.
Kilde: ADA HOME PAGE Assistance at Self-Serve Gas Stations
People  with disabilities may find it difficult or impossible to use the controls,  hose, or nozzle of a self-serve gas pump. As a result, at stations that offer  both self and full service, people with disabilities might have no choice but  to purchase the more expensive gas from a full-serve pump. At locations with  only self-serve pumps, they might be unable to purchase gas at all.     The  Americans with Disabilities Act (ADA) requires self-serve gas stations to  provide equal access to their customers with disabilities. If necessary to provide access, gas stations must –
 Provide refueling       assistance upon the request of an individual with a disability. A service       station or convenience store is not required to provide such service at       any time that it is operating on a remote control basis with a single       employee, but is encouraged to do so, if feasible.
 Let patrons know       (e.g., through appropriate signs) that customers with disabilities can       obtain refueling assistance by either honking or otherwise signaling an       employee.
Provide the refueling assistance without any charge beyond the  self-serve price.
9. Rett til informasjon rettet mot  allmennheten
Stopp Diskrimineringen vil  innledningsvis understreke betydningen av at den utredningen som nå skal lages,  er kvalitetssikret på området tilgjengeliggjøring av informasjon. Lovens  forarbeider inneholder flere feil og bygger på gale forutsetninger når det  gjelder beskrivelsen av utfordringene ved å sikre tilgang til generell  informasjon, jf. vår høringsuttalelse til NOU 2005:8. Den interdepartementale  arbeidsgruppen bør derfor innhente nødvendig fagkompetanse på området.
9.1. Elektronisk informasjon     For mange mennesker med  funksjonsnedsettelser har datateknologi og bruk av internett åpnet muligheten  for likestilling når det gjelder tilgang til informasjon og deltakelse.
Vi minner om at loven om  offentlige anskaffelser hjemler krav om universell utforming i § 6 og i  tilhørende forskrift. Dette pålegget plasserer offentlig sektor i en  særstilling. Selv om plikten i § 11 i DTL til universell utforming av  internettsider med tilhørende applikasjoner og dokumenter, ikke trer i kraft  før 2011, må den interdepartementale arbeidsgruppen ta i betraktning det  eksisterende lovpålegget.
I dagens  informasjonssamfunn er det det  elektroniske formatet som utgjør det universelt utformede formatet, ikke  den trykte versjonen. Siden nesten all informasjon produseres elektronisk, vil  det i prinsippet la seg gjøre å sikre de fleste borgere full tilgang til  offentlig informasjon.     Vi vil derfor forvente at  det konkluderes med at det offentlige  har plikt til å produsere all informasjon i et plattformuavhengig format.  Ut fra et slikt format vil det enkelt la seg gjøre å tilby ulike versjoner i  tillegg til den elektroniske, som trykt tekst i svartskrift eller punktskrift,  lydversjon (innlesing eller vha. Daisy-generator)
I dag har nesten alle  virksomheter en hjemmeside, og nesten alle etater og virksomheter legger opp  til at informasjon og betjening på internett er en del av hovedløsningen.
Den store utfordringen er  at informasjonen ikke blir universelt utformet. Synshemmede spesielt nektes  tilgang til informasjon, fordi både offentlige og private virksomheter velger å  benytte applikasjoner og dokumentformater på nett som er utilgjengelige. Det  finnes ingen teknologiske årsaker til denne utestengningen. På denne måten får  man ikke bestilt billetter til reiser og arrangementer, fylt ut selvangivelse  og andre skjemaer til det offentlige, bruke nettbank, lese dokumenter beregnet  for allmennheten, nyttiggjøre seg informasjon om offentlige myndigheters tilbud  og service, lover og regler, plikter og rettigheter.
Av det ovenstående fremgår  det at vi ikke kan se særlige grunner for noen avgrensning når det gjelder  retten til informasjon som foreligger elektronisk og er rettet mot  allmennheten.
9.2. Formidling av informasjon på en forståelig  måte     Informasjonsformidling  handler også om selve uformingen av budskapet.     Mange mennesker med  lesevansker, nevrologiske og kognitive funksjonsnedsettelser har behov for at  informasjonen er lett å forstå, enten den gis muntlig eller skriftlig. Døve og  hørselshemmede vil trenge tegnspråktolker og skrivetolker i møte med offentlige  myndigheter og tjenesteapparatet.
Det offentlige har et  særlig ansvar for å sikre at informasjon om rettigheter og plikter, vedtak og  tilbud til borgerne når fram til alle.
En del mennesker vil være passive  i møte med saksbehandlere. De trenger ekstra grundig og lettfattelig veiledning,  men kommer ofte ut av viktige møter med offentlige instanser med et innfløkt  dokument i hånden om sine rettigheter eller om et vedtak som er fattet.
Offentlige kontorer gjør  seg skyldig i å svikte sin informasjons og veiledningsplikt når de sender et  svært teknisk og uforståelig brev til personer som saksbehandler vet ikke har  forutsetninger for å forstå informasjonen som gis. Videre må saksbehandlere og  veiledere forsikre seg om at den muntlige informasjonen som gis, er oppfattet  og forstått.
Stopp Diskrimineringen har  grunn til å tro at det legges for lite vekt på kunnskap om budskapsformidling i  offentlig sektor. Måten man gir informasjonen på, må tilpasses mottakeren i det  enkelte tilfellet, og dette krever bevissthet og kunnskap om ulike måter å  kommunisere på.
Det må være et mål at all  viktig informasjon fra det offentlige tilbys på alternative måter, f.eks. en  lettlest versjon. Videre må det alltid finnes en kompetent person som kan  forklare og veilede som alternativ til skriftlig informasjon. Noen mennesker  vil aldri kunne forholde seg til skriftlig informasjon uansett hvor lettlest  den blir.
10. Definisjon av allmennheten i §§ 9 og 11     Læresteder er ikke blant  pliktsubjektene som er pålagt aktivitetsplikt etter § 11 i DTL.     Stopp Diskrimineringen  mener det er flere forhold som taler for at læresteder faktisk kommer inn under  definisjonen av allmennheten. Vi ber om at arbeidsgruppen tar følgende forhold  i betraktning.
På  utdanningsinstitusjonenes hjemmesider ligger det masse informasjon som er  rettet mot alle, ikke bare spesielle målgrupper som elever og studenter. Dette  er informasjon om studietilbud, prosjekter, forskning og opptak. Enhver borger  har tilgang til og kan nyttiggjøre seg denne informasjonen. Etter vår  oppfatning er det ikke naturlig å skille mellom utdanningsinstitusjoner og  annen offentlig og privat virksomhet som informerer om seg selv og sitt tilbud  til publikum. På samme måte som utdanningsinstitusjonenes informasjon om opptak  ikke vil være interessant og relevant for alle, vil heller ikke NAV sine tilbud  være av allmenn interesse. Målgruppen er de som til enhver tid er i en bestemt  situasjon, f.eks. de som skal søke sosialstønad, søke dagpenger eller lete  etter ledig jobb. Videre er målgruppen for bankenes spare- og lånetilbud  mennesker som har behov for lån eller å opprette konto, målgruppen for tilbud  om å søke byggetillatelse er de som vil bygge hus.
Videre vil vi henlede  arbeidsgruppens oppmerksomhet på forarbeidenes begrunnelse for at skoler skal  være omfattet av § 9. I Ot.prp. nr. 44, kap. 10.2.4.4 står det følgende:
Eksempler på offentlige virksomheter rettet mot  allmennheten er offentlige kontorer der publikum kan henvende seg,  idrettsanlegg, virksomheter som tilbyr offentlig transport samt kulturbygg.  Utvalget nevner også skoler, sykehus og fritidsklubber som eksempler på  virksomheter som er pliktsubjekter etter § 9. Slike virksomheter er rettet mot  mer spesifiserte målgrupper. En skole driver opplæringsvirksomhet for en  nærmere spesifisert målgruppe, men vil over tid kunne oppleve variasjon blant  de menneskene, elever, foreldre og andre som skal kunne benytte bygninger og  arealer ellers. I tillegg brukes skolebygg ofte til andre formål enn opplæring,  for eksempel til kulturtiltak, som valglokaler mv.
Slik vi tolker Ot.prp. nr.  44, er begrunnelsen for at skoler skal være omfattet av § 9 todelt. For det  første fordi skolebygget og skolens tilbud også skal benyttes av foreldre og  andre i tillegg til elevene. For det andre fordi skolen benyttes til ulike  typer arrangementer utenfor skoletid.
Dersom foreldre har rett  til universell utforming av skolebygg etter § 9, har de etter samme paragraf  rett til universell utforming av skolens informasjonskanaler. Skolene bruker i  dag programvare som er utilgjengelig for bl.a synshemmede foreldre. Samtidig er  foreldre forpliktet til å holde seg orientert via internett.
Det er ingen prinsipiell  forskjell mellom skolen som virksomhet rettet mot allmennheten i § 9 og i § 11.  Den eneste forklaringen vi kan finne for at lovens forarbeider (NOU 2005:8 og  Ot.prp. nr 44) opererer med et skille mellom bygg og IKT knyttet til læresteder,  er som vi og andre har påpekt i høringsuttalelse til NOU 2005:8 og i andre  innspill, at lovens forarbeider er preget av et høyde- og breddeperspektiv på  tilrettelegging. Lovutvalget gir selv uttrykk for manglende kompetanse på IKT  og informasjon.
Stopp Diskrimineringen vil  be om at arbeidsgruppen sørger for harmonisering av §§ 9 og 11 når det gjelder  definisjon av læresteder som virksomheter rettet mot allmennheten.

Vedlegg 1
Sentrale kjennetegn ved generell og individuell  tilrettelegging
 Ustabil/flyktig       relasjon vs. varig relasjon
 Proaktiv       karakter vs. retroaktiv
policy, prosedyrer og  praksis etableres uavhengig av meldt behov og uten krav om dokumentasjon av  diagnose
 Kommersielt       perspektiv vs.       velferdsrettighetsperspektiv
tilbyder kan ha egne  interesser f.eks. i kunders kjøpekraft
 Gruppeorientering vs. individorientering
identifisering av ulike  kundegruppers behov
 Fagkompetanse vs. individuelle preferanser
kunnskap innhentes fra  fagmiljøer, representative organer osv.
 Fleksibilitet vs. skreddersydde særtiltak
tar hensyn til ressurser  som foretakets kapital, størrelse og karakter
 Diskresjon vs. ”støyende” spesialbehandling
krever etablering av  rutiner, ev. skrevne instrukser, kontinuerlig opplæring av staben i å møte  ulike kundegrupper etter vanlige servicestandarder

I dette innspillsnotatet tar vi for oss  seks sentrale problemstillinger knyttet til utredningen:

1. Utredningens siktemål
2. Tilretteleggingsregler av proaktiv, generell karakter
3. Begrepsdefinisjon
4. Valg av modell for uforholdsmessighetsvurderingen
5. Kravet sett i forhold til § 9
6. Betydningen av å utarbeide gode og fyldige veiledere til  plikten

 

1.    Utredningens siktemål
Det er med en viss bekymring vi leser  Ot.prp. nr. 44, kap. 10.2.4.10, hvor BLD redegjør for bakgrunnen for en  utredning av rettskrav på varer og tjenester. Vi håper vår bekymring er  ubegrunnet. Men siden vi må gå ut fra at proposisjonen faktisk gjengir de  føringer som BLD vil legge for utredningen, ser vi oss nødt til å kommentere  begge de to forholdene som oppgis som bakgrunn for beslutningen om å igangsette  en utredning.
1.1. En sidestilt og genuin  tilretteleggingsplikt
I kap. 10.2.4.10 brukes det sterkt  misvisende og ladete begrepet ”sekundærplikt”, om det som kalles ”reasonable  accommodations” (av grunner vi kommer tilbake til under avsnitt 3. Begrepsdefinisjon,  velger vi her å benytte det engelske uttrykket som brukes i fagbøker om  temaet).
Stopp Diskrimineringen vil understreke  at plikten til ”reasonable accommodations” aldri opptrer som en sekundærplikt,  heller ikke i de få tilfeller hvor loven i tillegg til et krav om ”reasonable  accommodations” også stiller et spesifikt krav om fysisk tilrettelegging (jf.  CRPDs artikler 2, 5 og 9, Spanias anti-diskrimineringslov: Law  51/2003 § 7). I sistnevnte tilfelle fremgår det av §  7.1 at ”reasonable accommodations” og ”universell utforming” er sidestilte  tilretteleggingsplikter.
Det vanligste i internasjonal  anti-diskrimineringslovgivning, er imidlertid at loven kun stiller krav om  ”reasonable accommodations” og at dette kravet omfatter et meget bredt spekter  av virkemidler fra relativt beskjedne tiltak for enkeltpersoner, særlig  innenfor arbeidslivet (individuell tilrettelegging) til inngripen i fysiske  omgivelser som fjerner barrierer for store grupper (generell tilrettelegging). ”Reasonable  accommodations” er med andre ord et samlebegrep for alle typer tilrettelegging.
Selv om den norske loven fra før vil  inneholde plikt til universell utforming, blir det feil å behandle ”reasonable  accommodations” som en sekundærplikt, fordi en slik forståelse bygger på den  samme feilslutningen som Syseutvalget bygde på i NOU 2005:8 Likeverd og tilgjengelighet, hvor utvalget uttaler i kap.  10.12.3.2:
”Utvalget  er klar over at universell utforming dermed ikke løser de praktiske  vanskelighetene som mennesker med sterke kognitive funksjonsnedsettelser vil  kunne oppleve på ulike samfunnsarenaer. Erkjennelsen av at en liten gruppe  ”faller utenfor” målgruppen for utvalgets regulering av tilgjengelighet, er en  del av begrunnelsen for at utvalgets flertall foreslår enkelte særlige  regler…”
Selv om vi håper at det nå er  overflødig å påvise at dette er en feilslutning, siden vi har gjort det i flere  av våre tidligere innspill, legger vi for sikkerhets skyld ved vår  høringsuttalelse til NOU 2005:8     Epost sendt til Laila Gustavsen, 24.5.07,  saksnotatene Rett til varer og tjenester  for alle og Hva kjennetegner generell  tilrettelegging.
Dersom utredningen legger til grunn at den  tilretteleggingsplikten som skal utredes, er av sekundær karakter, og kun angår  en liten gruppe, vil dette definitivt få store konsekvenser for resultatet av  utredningen.
For det første betyr det at utrederne da faktisk  ikke har kompetanse om målgruppens heterogenitet, siden dette ikke dreier seg om  et lite fåtall med sterke kognitive funksjonsnedsettelser, men tvert imot om en  svært stor og heterogen gruppe. Og dersom utrederne ikke vet nok om hvem sine rettigheter  som skal ivaretas, vil de heller ikke være i stand til å identifisere hva  plikten vil kunne innebære. En slik utredning vil ha minimal verdi for dem som  står uten rett til varer og tjenester med det foreliggende lovforslaget.
Vi minner om at hensikten med denne utredningen er  at også tjenester som ikke består av noe fysisk, og dermed ikke lar seg  universelt utformes, skal gjøres tilgjengelige. Disse tjenestene er ikke  omfattet av lovforslaget, og det blir også i den forbindelse helt feil å betegne  plikten som sekundær.
Konklusjon:
 Begrep  som sekundær- eller subsidiærplikt må ikke benyttes i tilknytning til eller i  selve utredningsarbeidet.
 ”Reasonable  accommodations” må behandles som en genuin tilretteleggingsplikt; sidestilt med  universell utforming.
1.2. Retten til varer og tjenester handler om  fullverdig diskrimineringsvern
I kap. 10.2.4.10 i Ot.prp. 44, vises det også til  at FN konvensjonen pålegger plikt til nødvendig tilrettelegging, og videre:
”Det er  uklart hvor langt denne plikten rekker, og hvilke justeringer det bør føre til  i det norske lovverket.”
Stopp Diskrimineringen vil understreke at det å  sikre retten til varer og tjenester, ikke er et spørsmål som er foranlediget av  de krav som FN konvensjonen stiller. Vi vil derfor advare på det sterkeste mot  at utredningen blir en fintolkning av FN konvensjonens krav, slik ordlyden i  10.2.4.10 kan gi inntrykk av.
Også uten en FN konvensjon med slike  forpliktelser, må en anti-diskrimineringslov som skal gi funksjonshemmede reelt  og fullverdig diskrimineringsvern, ha et generelt krav om ”reasonable  accommodations”. Vi minner om at vårt krav om rett til varer og tjenester ble  fremsatt i vår høringsuttalelse til NOU  2005:8, hvor vi kritiserer Syseutvalget for å overse viktige aspekter ved  tilgjengelighetsproblematikken, jf. 4.2 i vedlagte høringsuttalelse.
Poenget er at uten et slikt krav som sikrer at en  stor og uensartet befolkningsgruppe så langt det er mulig, faktisk innrømmes de  samme rettigheter, blir loven i seg selv diskriminerende, slik lovforslaget er  ved å gi rett til et bestemt virkemiddel;  et virkemiddel som forutsetter at alle klarer seg i et selvbetjeningssamfunn.
Videre dreier dette seg om at funksjonshemmede skal  ha samme diskrimineringsvern som andre ekskluderte grupper.
Vi minner om at det i FNs håndbok for  parlamentarikere m.fl. slås utvetydig fast at ”reasonable accommodations” er  hjørnestenen i lovgivningen, jf. kap 5, hvor det også står:
”Consequently, any legislative definition of  discrimination should include the denial of reasonable accommodation as an act  of discrimination.”
Konklusjon:
 Utredningen  må ha fokus på formålet: å sikre lik rett til varer og tjenester for alle,
2.    Tilretteleggingsregler  av proaktiv, generell karakter
Stopp Diskrimineringen har merket seg  at en utbredt misforståelse i Norge, både hos norske myndigheter og blant  berørte organisasjoner, er at plikten til ”reasonable accommodations”  utelukkende er en plikt til individuell tilrettelegging. Riktignok er det denne  forståelsen som har fått fotfeste i EU, men det er svært store forskjeller  mellom landene som har innført anti-diskrimineringslov.
Det bør være av spesiell interesse å se  hen til de landene som var først ute med slik lovgivning.
Det er nettopp hva Syseutvalget selv  gjorde, og utvalget fremhever at suksessen ligger i at disse pionérlandene har  tilretteleggingsregler av proaktiv, generell karakter. Utvalget skriver i NOU 2005:8, avsnitt 10.12.4.1 Sentrale hensyn:
”Utvalget  ønsker å foreslå en regulering som virker proaktivt ved å bidra til økt  tilgjengelighet i samfunnet for mange mennesker, uavhengig av ulike typer  nedsatt funksjonsevne. Blant de landene utvalget har studert, er det særlig  Storbritannia, USA og Australia som har tilretteleggingsregler av slik  proaktiv, generell karakter. Erfaringen viser at det nettopp er disse landene  som har oppnådd merkbart økt tilgjengelighet.”
Felles for de ovenfor nevnte landene er at de har et lovverk som hjemler rett til varer og tjenester som  sådan, og som krever et meget bredt spekter av virkemidler for å sikre at alle  får tilgang. Samtlige har et krav om ”reasonable accommodations” som  pålegger pliktsubjekt å tilrettelegge på best mulig måte, ut fra ulike gruppers  behov. Derimot har ingen av disse landene krav om universell utforming.
At Syseutvalget konkluderer slik de gjør både mht.  å avgrense det generelle tilretteleggingskravet til kun å omfatte universell  utforming, dvs. innskrenke retten til tilrettelegging til fysiske forhold, og  som følge av en slik tilnærming, utelate tjenester som sådan fra loven, er  derfor svært overraskende.
Vi finner det ikke nødvendig å gå nærmere inn på de  ulike grunnene til at plikten til universell utforming ikke er tilstrekkelig,  men viser til vår høringsuttalelse til NOU  2005:8 og vedlagte epost av 24.5.2007 til Laila Gustavsen, hvor dette  gjøres grundig rede for.
Isteden vil vi ta for oss betydningen av å nedfelle  kravet om ”reasonable accommodations” som et proaktivt krav om generell  tilrettelegging. I vår høringsuttalelse til NOU  2005:8, har vi formulert dette slik i 4.2:
”Tilrettelegging  som innebærer personlig service må ikke forveksles med individuell  tilrettelegging. Dette dreier seg om et proaktivt krav om generell  tilrettelegging som innebærer at tilbyder av varer og tjenester må sørge for etablering  av praksiser som er fleksible, slik at det finnes alternative løsninger dersom  det skulle dukke opp kunder som ikke kan betjene seg selv. Her handler det ikke  om å tilrettelegge for en bestemt kunde når denne melder sine løsningsbehov,  dvs. et reaktivt krav om individuell tilrettelegging hjemlet i § 10.”
Tilbyder skal altså være forberedt på å kunne  betjene ulike kundegrupper med ulike løsningsbehov. Dette innebærer at tilbyder  etablerer retningslinjer og rutiner, samt skolerer sine ansatte i disse. I  motsetning til måten plikten til individuell tilrettelegging oppfylles på, hvor  den enkelte melder sine behov og så får tilrettelegging, vil den proaktive  generelle plikten best kunne sammenlignes med ”god gammeldags  serviceinnstilling” hvor krav til diskresjon gjelder.
Videre vil plikten til individuell tilrettelegging  egne seg best under de betingelser som Syseutvalget skisserte og som nå er lagt  inn i § 12. Når relasjonen mellom personen og pliktsubjektet er av en mer varig  karakter, kan det være både nødvendig og mest formålstjenelig å tilrettelegge  for en enkelt person. Det vil være tid til å sette seg inn i hva den enkelte  har mest nytte av.
Relasjonen til tilbydere av varer og tjenester er  derimot preget av flyktighet og sårbarhet. Det kan ikke forventes at en  tilbyder skal sette seg inn i hver enkelt kundes løsningsbehov. Derfor må  tilretteleggingen rette seg inn mot kundegrupper, så som blinde, døve, eller  andre som har informasjons- og kommunikasjonshemninger. En oppstilling av  kjennetegn ved generell vs. individuell tilrettelegging er vedlagt.
I Europa er det Storbritannia som har kommet lengst  når det gjelder rettspraksis på dette feltet, siden Storbritannia var først med  å innføre proaktiv plikt til generell tilrettelegging, kalt anticipatory  (foregripende) reasonable accommodations.     Det tok lang tid før DDA ble en effektiv lov, blant  annet fordi loven fra 1995 var svak, men har blitt gradvis styrket på 2000  tallet. Det er derfor mye å lære av den prosessen.
Anbefaling:
 Tilretteleggingsplikten  må være av proaktiv, generell karakter, jf. Syseutvalgets anbefaling i NOU 2005:8.
3.    Begrepsdefinisjon
Begrepet ”reasonable” har vist seg å  være et dårlig og upresist begrep som har gitt opphav til svært ulike  tolkninger i nasjonal lovgivning.
I Norge har man oversatt begrepet med rimelig, og opprettholder med det  begrepets uklarhet. Begrepet rimelig i likhet med reasonable (og tilsvarende  begrepsbruk i en del andre land som Storbritannia og Spania) har vist seg å gi  assosiasjoner til kostnader og omkostninger. Som vi viser i neste avsnitt, har  det følger for hvordan ulike faktorer veies opp mot hverandre i  uforholdsmessighetsvurderingen.
Noen land har valgt å tydeliggjøre sin  definisjon av begrepet ved å velge begrepet effektiv (Nederlands Act on Equal Treatment on the Grounds of Disability  or Chronic Illness) eller egnet (appropriate brukes av Frankrike i Code of Labour og av  Irland i Employement Eqality Act fra 2004).
Som vi kommer tilbake til i neste  avsnitt, ser vi klare fordeler ved å velge et mer presist begrep enn rimelig  som i dag er valgt i arbeidsmiljøloven, og foreslås videreført i den nye lovens  § 12. Både av hensyn til håndhever, og av hensyn til så vel pliktsubjekter som  personkrets, bør en bestrebe seg på å benytte mest mulig presise begrep.
Anbefaling:
 Begrepet rimelig må erstattes av et mer presist begrep: effektiv og eller egnet.
4.    Valg av modell for  uforholdsmessighetsvurderingen
4.1. Hva er en uforholdsmessig byrde?
Den norske loven i likhet med andre lands  lovgivning, stiller som betingelse for å få tilrettelegging, at tiltaket ikke  utgjør en uforholdsmessig byrde. I  norsk rettspraksis (jf. gjeldende § 13-5 i arbeidsmiljøloven) og i  lovforslagets §§ 9 og 12, skal ulike forhold veies opp mot hverandre i en  samlet vurdering. Disse forholdene listes opp i § 9, tredje ledd, på denne  måten:
de  nødvendige kostnadene ved tilretteleggingen, virksomhetens ressurser,  tilretteleggingens effekt for å nedbygge funksjonshemmende barrierer, hvorvidt  virksomhetens alminnelige funksjon er av offentlig art, sikkerhetsmessige  hensyn og vernehensyn
Rekkefølgen er identisk i § 12, men der er ikke de  to siste faktorene tatt med.
Selv om det sies eksplisitt i Ot.prp. nr. 44 at kostnader alene ikke skal være utslagsgivende,  vil det i praksis være kostnadene som avgjør i siste instans. Hensynet til  virksomhetens ressurser går foran, slik at man ikke risikerer at en virksomhet  må gå til drastiske innsparinger eller omlegninger av driften, eller at den går  konkurs.
Men til tross for at økonomien alltid vil utgjøre  den faktoren som veier tyngst til slutt, finnes det andre måter å foreta  vurderingen av hva som er en uforholdsmessig byrde på. Det finnes tre ulike  modeller i internasjonal lovgivning, og disse er nærmere beskrevet i 4.2.  nedenfor.
Hovedpoenget er at det går an å foreta vurderingen  i to trinn.     Først avgjøres det om tilretteleggingen er effektiv  og egnet.     Blant de spørsmål som må stilles for å besvare det  er om utformingen vil bygge ned funksjonshemmende barrierer for store grupper,  om mange vil bli selvstendige og uavhengige, om stigmatiserende og uverdige  særløsninger fjernes, om virksomhetens karakter og funksjon tilsier at  tilrettelegging er naturlig med tanke på å nå allmennheten, og sist men ikke  minst; om virksomheten viser at den er bevisst sin tilretteleggingsplikt, for  eksempel har rutiner, planer og systematisk opplæring av staben.
Når man har besvart spørsmålene knyttet til effekt  og egnethet, går man videre til vurderingen av omkostningene i form av  økonomiske kostnader, virksomhetens ressurser, størrelse og omsetning, hvor  vanskelig eller upraktisk det er å oppfylle kravene, hvorvidt virksomheten er  offentlig eller privat, virksomhetens samfunnsmessige betydning og  forpliktelser, hvorvidt det finnes offentlige støtteordninger ol.
På denne måten skaffer man et solid grunnlag for å  veie de positive faktorene opp mot de negative, og kan avgjøre verdien av  gevinsten ved å pålegge virksomheten å oppfylle kravet om universell utforming.
Hensikten med å isolere positive og negative  faktorer er at man lettere klarer å holde fokus på det som er viktig i  vurderingen, enn om man skal veie alle faktorer opp mot hverandre på en gang.  Rettspraksis fra andre europeiske land og USA har vist hvor viktig det er å  legge tydelige føringer for uforholdsmessighetsvurderingen.
4.2  Kjennetegn ved de tre modellene
Det finnes minst tre modeller for  uforholdsmessighetsvurdering i internasjonal lovgivning, hvorav to består av en  to-trinnsprosess. Den tredje som er den den norske modellen i arbeidsmiljølovens  § 13-5 ligner på, er kjennetegnet av at alle kriterier vurderes opp mot  hverandre i en samlet vurdering. Denne modellen er først og fremst forbundet  med Storbritannias Disability Discrimination Act, DDA. Men senere er den  kopiert av andre land, og selv om det ifølge ekspertene fortsatt er uavklart  hvordan EUs rammedirektiv for arbeid faktisk skal tolkes, er det utformet på en  slik måte at det er naturlig for land som Norge å velge denne modellen.
De to to-trinnsmodellene drar i hver sin retning; dvs.  en positiv og en negativ tilnærming.
Den ene som vi har beskrevet ovenfor i 4.1.,  vurderer effekten og egnetheten først. Dersom gevinsten er stor, vil det  påvirke vurderingen av de negative konsekvensene i en retning, og om effekten  synes liten, slår ressurshensyn tilsvarende tungt inn. Land som Belgia og  Irland, kan ses som eksponenter for denne modellen som opprinnelig kom fra USAs  Americans with Disabilities Act, ADA. Men diverse innskrenkninger i tolkningen  av ADA i Supreme Court (Høyesterett) har ført til at de negative faktorene har  fått større vekt også i USA.
Den andre to-trinnsmodellen er på en måte en  ”dobbelt-opp” modell i negativ forstand. I første runde vurderes effekt og  nytte, men nytteeffekten av tilretteleggingen måles i kraft av om den er  nødvendig eller etter lignende kriterier. Dersom utfallet av denne vurderingen  er negativt, er det ikke behov for en videre vurdering av forholdsmessighet.  Dersom tiltaket derimot synes å være effektivt og egnet, foretas en  uforholdsmessighetsvurdering. Nederland har valgt denne modellen, men  rettspraksis er ikke entydig.
Ofte vil det være uklarheter i måten ulike lands  lover er utformet på, for eksempel at verken loven eller forarbeidene sier noe  klart om hvordan loven skal tolkes eller begrepsdefinisjoner mangler. Da kan  den sistnevnte modellen og den som Storbritannia har valgt være vanskelig å  skille fra hverandre. Dette skyldes at forholdsmessighetskriteriet knyttes til  forpliktelser om ”reasonable accommodations”, uten at begrepet ”reasonable” er  gitt noen nærmere definisjon.
Som vi viste i forrige avsnitt har noen land valgt  mer presise begrep som ”effektiv” i Nederland og ”egnet” i Irland og Frankrike.  Det har vist seg at dersom begrepet som er brukt, ikke er entydig nok, fører  det lett til at negative faktorer får relativt stor tyngde. For eksempel, blir  begrepet ”reasonable” i noen tilfeller tolket som en innskrenkning i seg selv.
Et annet forhold som kompliserer identifiseringen  av det enkelte lands tilnærming, er at man må gå til forarbeidene og eller  veiledere for å finne ut hvordan lovbestemmelsene egentlig er tenkt. I noen  tilfeller kan loven og tolkningen av den, fremstå som uoverensstemmende, noe  som kan skyldes usikkerhet hos lovgiver. Ulike lover i et og samme land kan  også ha ulike tolkninger og ulik begrepsbruk. Dette viser bare hvor viktig det  er å unngå uklarhet om tolkning og bruk av vage begrep.
Selv om det til nå er sparsomt med rettspraksis på  dette området, hersker det ingen tvil blant ekspertene om at valg av modell har  betydning for utfallet i en konkret sak .
Anbefaling:
 Det må  gå klart fram av loven eller lovens forarbeid at uforholdsmessighetsvurderingen  skal foretas i to trinn, hvor nytteeffekten av tiltaket først vurderes etter  nærmere fastsatte kriterier, deretter vurderes omkostninger og kostnader i  henhold til fastsatte kriterier.
 Loven  må ledsages av en veileder som beskriver prosessen og lister opp relevante  kriterier.

5.    Kravet sett i forhold  til § 9
Målsetningen med en ny bestemmelse om plikt til generell tilrettelegging er å sikre at varer og tjenester (i bred forstand) blir tilgjengelige for alle, selv om tjenesten ikke inneholder noen fysiske forhold og lar seg dermed ikke universelt utforme, eller universell utforming ikke er tilstrekkelig for å sikre grupper tilgang.
Utredningen må klargjøre forholdet mellom den nye bestemmelsen og den foreslåtte § 9, blant annet etter følgende retningslinjer:
1) Loven må hjemle en generell plikt til egnet tilrettelegging i en helt selvstendig bestemmelse som ikke      – skal være et påheng (subsidiær/sekundær) til universell utforming      – kunne tjene som reserveløsning      – kunne brukes som unnskyldning for å la være å oppfylle plikt til universell utforming.
2) Bestemmelsen må sikre at selv om virksomheter oppfyller plikt til universell utforming, må pliktsubjektet tilby egnet tilrettelegging, herunder personlig service, til dem som ikke vil få tilgang til tjenesten. Av dette følger det at, dersom bestemmelsen inngår i en utvidet § 9, må femte ledd endres slik at det kun gjelder for den delen av paragrafen som omhandler plikt til universell utforming.
Ovenfor er plikt til universell utforming og plikt til egnet tilrettelegging behandlet som et spørsmål om ulike løsningsbehov hos målgruppen.      På et punkt vil imidlertid plikten til å sette i verk egnete tiltak måtte komme i stedet for plikten til universell utforming, og det er i de tilfeller hvor universell utforming ikke lar seg gjennomføre på et gitt tidspunkt, enten fordi det ikke finnes teknologiske og praktiske løsninger enda, eller fordi virksomheten har fått medhold i at universell utforming vil utgjøre en uforholdsmessig byrde. Disse tilfellene er ikke dekket av lovforslaget, og en utvidelse av plikten til generell tilrettelegging vil således fylle igjen viktige hull. Etter vår mening virker det urimelig at tilbyder skal fritas fra å gjøre noe som helst, dersom plikten til universell utforming ikke kan oppfylles av ovenfor nevnte årsaker. Ekstra urimelig blir det ved at fritaket i slike tilfeller heller ikke er begrunnet med økonomiske eller praktiske årsaker.
Dette lar seg enkelt lovteknisk løse, slik at det ikke skjer noen form for utvanning eller uthuling av plikten til universell utforming. I klagesaker som gjelder manglende fysisk tilrettelegging, må det gjøres en selvstendig vurdering av hvorvidt plikten til universell utforming er oppfylt.
Dersom konklusjonen blir at universell utforming er umulig eller utgjør en uforholdsmessig byrde, må tilbyder pålegges å sette i verk andre og alternative tilretteleggingstiltak.
6.    Betydningen av å  utarbeide gode og fyldige veiledere til plikten
Loven må ledsages av fyldige og grundige veiledere.  Målet er å gi tilbydere trygghet og forutsigbarhet, og å hindre at loven  brytes. Jo bedre veilederne er og jo tidligere de foreligger, gjerne i god tid  før ikrafttredelsestidspunkt, desto større er sjansen for at loven blir  respektert og forsøkt etterlevd. Det er avgjørende for lovens gjennomslagskraft  at man oppnår en positiv holdning til den og høy motivasjon for å følge den fra  pliktsubjektenes side.
Det som er spesielt med oppfyllelse av  plikten til egnet og effektiv tilrettelegging, er at det vil alltid kunne og  måtte skje på mange ulike måter, både ut fra hensyn til forhold knyttet til  tilbyder (økonomiske og menneskelige ressurser, størrelse, kjedetilknytning  osv) og forhold knyttet til tjenesten, tilbudet, varen eller fasiliteten som  tilbys (art og karakter). I motsetning til ved oppfyllelse av krav om  universell utforming, vil det ikke kunne lages presise maler og eller standarder  med angivelse av kvantitative mål og tekniske beskrivelser.
Men siden plikten skal være av proaktiv karakter og rettes mot gruppers løsningsbehov, må ulike  løsningsalternativer beskrives og gjerne i form av konkrete eksempler i gitte  situasjoner. Tilbyder skal være forberedt på ulike kundegrupper, og ha laget  retningslinjer og innarbeidet praksis når en kunde som er blind dukker opp. De  ansatte skal være skolert og kjenne sine instrukser, slik at service kan ytes  på en vanlig kundevennlig og diskret måte også til en blind kunde.
Blant annet USA og Storbritannia har utviklet  fyldige veiledere, skreddersydd for ulike kategorier tilbydere og virksomheter,  hvor plikten beskrives og eksemplifiseres     Særlig vises det til Storbritannias  COP, Code of Practice, i internasjonale fagartikler om hvordan veiledere bør  lages. Det er Disability Rights Commission som har utarbeidet COP til de ulike  delene av DDA, (Disability Discrimination Act). Om veilederens status står det  i COP til DDA, Part 3:
Status of the  Code
ss  51(3)-(5)
1.10 The Code does not impose legal  obligations. Nor is it an authoritative statement of the law – that is a matter  for the courts. It is, however, a ‘statutory’ Code. This means that it has been  approved by Parliament and it is admissible as evidence in legal proceedings  under the Act. Courts (or employment tribunals in respect of employment  services and group insurance services provided to employees) must take into  account any part of the Code that appears to them to be relevant to any question  arising in those proceedings. If those with obligations under Parts 3 and 5B of  the Act (and other relevant legislation) follow the guidance in the Code, it  may help to avoid an adverse judgment by a court in any proceedings.
Vi anbefaler å studere de veilederne  som er laget av DRC i Storbritannia, og bruke dem som modell. Det er liten  grunn til å tenke ut alt fra grunnen av, siden de løsningsbehovene er de samme  blant mennesker med funksjonsnedsettelser i Norge som der. I tillegg har  organisasjonene av funksjonshemmede utarbeidet veiledere og annet  informasjonsmateriell som bør brukes. Både representanter for virksomheter og  NGOer bør trekkes aktivt inn i dette arbeidet som rådgivere.
Anbefaling
 Det utarbeides fyldige veiledere til tilbydere av varer og  tjenester så snart som mulig. Veilederen kan lages etter mønster fra DRCs Code  Of Practice Part 3 med beskrivelser, konkrete eksempler og svar på sentrale  spørsmål.
 Det må tas initiativ til kursing av offentlige og private  tilbydere og serviceytere.

Kilde: Cases, Materials and Text on National,  Supranational and International         Non-Discrimination Law. Edited by Dagmar Schiek, Lisa Waddington and Mark Bell         Hartpublishing, 2007

Innspill til regjeringens strategi mot hatefulle ytringer
Stopp Diskrimineringen takker for denne anledningen til å komme med innspill til tiltak mot hatytringer og lignende atferd.
Det er dessverre lite eksakt kunnskap i Norge om holdninger til funksjonshemmede, og vi vil understreke at dette er symptomatisk for generell usynlighet og skjevt fokus i norsk politikk. Oppmerksomhet om hvilke grupper som utsettes for hatprat og mobbing styres ikke av fakta om omfang i Norge, men av tilfeldig interessestyrt kunnskapsinnhenting som speiler statushierarkiet. Funksjonshemmede befinner seg langt nede i dette hierarkiet; et faktum som gjelder både på tvers av landegrenser og over tid.
Men den kunnskapen som finnes nasjonalt og internasjonalt, viser at funksjonshemmede elever er særlig utsatt for mobbing og annen krenkende atferd fra andre. Mobbing har ført til selvmord i Norge, som i tilfellet Odin Olsen Andersgård (se VG 2014;
-http://www.vg.no/spesial/2014/odin/-). Men som i tilfeller med hatkriminalitet, identifiseres ikke utslag av forakt mot funksjonshemmede som et fenomen på samme måte som rasisme og antisemittisme. Dermed forblir dette et skjult og upåaktet fenomen som aldri får status som samfunnsproblem.
Vi vil understreke at bekjempelse av hatytringer må ses i en større sammenheng, det handler om hva medelevene ser og erfarer, like mye som hva som sies.
Vi viser til vår høringsuttalelse til NOU 2015: hvor vi redegjør grundig for dette og legger frem en rekke referanser som dokumenterer dette innspillet.
Utenforskap vedlikeholder og produserer fordommer. Den elevgruppen i skolen som i mest utstrakt grad er utenfor både rent fysisk og i det sosiale og faglige fellesskapet, er funksjonshemmede:
 Flere enn noen gang er segregert i dagens skole, noe som naturlig fører til fremmedgjøring og eksklusjon. Dansk forskning viser at det å ta elever ut av klassen er den sikre vei til mobbing.
 Mange elever får fortsatt ikke tilgang til læremidlene, til tross for at dagens teknologi muliggjør at flere enn noensinne kunne vært inkludert på denne måten. Mange elever utestenges også fra skolen på grunn av fysisk utilgjengelighet. Denne typen utestengning bekrefter at det er legitimt å forskjellsbehandle på grunn av funksjonsnedsettelse, og opprettholder fordommer om folks muligheter for læring og utvikling.
Samtidig ser vi at funksjonshemning er systematisk utelatt fra alle offentlige undersøkelser, tiltak mot mobbing og andre innsatser som tar sikte på å lære elever om inkludering og demokrati. Også når det gjelder forskning om læremidlenes innhold, menneskerettsundervisning og formidling om Holocaust, utelates funksjonshemmede, eller nevnes i en bisetning, ofte basert på myter og ikke fakta.
Etter å ha gjennomgått noe av det som faktisk formidles i læremidler om funksjonshemmede, konstaterer vi at budskapene er preget av fortidens holdninger om omsorg og helse; det skapes et bilde av passive mottakere i stedet for borgere med de samme sivile og politiske menneskerettigheter som alle andre.
Selv om det er positivt at det nå skal bli stilt krav til innholdet i læremidler i ny likestillings- og diskrimineringslov, er det en forutsetning at de som lager læremidler og underviser selv har kunnskap som ikke er fordomsbasert.
Svært bekymringsfullt er det også at FN konvensjonen om funksjonshemmedes rettigheter enda ikke er inkludert i opplæring verken av lærere eller elever.
Elever lærer mye om aksept på tvers av kulturer og språk, men minimalt om aksept av variasjoner som knytter seg til funksjonsnedsettelser. Hatprat mot funksjonshemmede er aldri et tema og hatefulle ytringer og ord går under radaren i innsatser som er satt i verk ut fra andre grunnlag. Dagens snevre fokus på elevers fordommer, fører til at skoler som helt eller delvis består av minoritetselever, hvor ulik etnisitet og ulikt språk er det normale, ikke må forholde seg til sine holdninger mot funksjonshemmede, til tross for at vi vet at nettopp dette som på engelsk kalles disability hate eller disablism, sammen med sexisme og homofobi, er den største utfordringen i en del av minoritetskulturene.
Stopp Diskrimineringens anbefalinger:
Overordnet
Dagens statlige politikk som sementerer og produserer utenforskap må endres.
Offentlige midler må brukes på forskning, tiltak og prosjekter mot mobbing og hatprat som inkluderer funksjonshemmede. Det må stilles krav ved tildeling som motvirker systematiske skjevheter i fokus.
Tiltak i politikken for likestilling av funksjonshemmede
 Det må stilles krav til universell utforming av læremidler ut fra dagens teknologiske nivå.
 Forskriften om universell utforming av skoler som ble lovet i 2008, må innføres.
 Segregeringspolitikken må stoppes. Forslaget om at kommuner skal bestemme hvilken barnehage funksjonshemmede barn skal gå i, er nok en bekreftelse på at norske myndigheter ikke forstår hvordan utenforskap og fremmeforakt skapes.
 Elever må i minst mulig grad tas ut fra klasserommet, siden dette er den viktigste årsaken til mobbing av barn som har spesialundervisning.
 Holdninger mot variasjon i funksjonsnivå må stå i sentrum fra barnehagen og oppover i skolen.
 Holdninger til funksjonsmangfold må inn i opplæring av lærere og i all menneskerettsundervisning på linje med rasisme, sexisme og homofobi.
Tiltak i skolepolitikken generelt
 Lærere må lære å fange opp hvordan utenforskapet kommer til uttrykk. Forakt for funksjonsmangfold kommer ofte til uttrykk som passiv utestengning, isolasjon og utfrysing. Ord og betegnelser som mongo, mongis, døvt, sinnssyk, gærning og ånds er vel så utbredt blant barn og unge som hatord mot andre grupper. Dette henger sammen med at disse ordene får passere, de nevnes eller telles ikke i offentlige tiltak og innsatser mot mobbing og hatprat, i motsetning til hatord som hore, jøde og homo.
 Skolene må instrueres og læres opp til å avdekke ekskluderende prosesser, mobbing og hatprat ut fra hva som faktisk skjer i skolen, ikke som i dag; ut fra forutinntatte og ofte feilaktige forestilling om hvilke egenskaper og kjennetegn ved elevene som gjør dem utsatt. Det er dette som fører til at funksjonshemmede fortsatt går under radaren i dag, til tross for at forskning viser at personer med synlige og eller tydelige funksjonsnedsettelser antakelig er mest utsatt.
 Dagens offentlige finansierte FoU virksomhet må gjennomgås med sikte på å avdekke systematiske skjevheter i utvalg av målgrupper og kunnskapshull når det gjelder funksjonshemmede, og sikre at kunnskap om utenforskap basert på funksjonsnedsettelse bringes opp på samme nivå som øvrige grunnlag. For eksempel gjennomføres det undersøkelser om holdninger til jøder, etniske og religiøse minoriteter og homofile. Danske funn viser at 1/3 av befolkningen unngår funksjonshemmede, kf.
-http://www.dr.dk/nyheder/indland/cafebesoeg-hver-tredje-dansker-undgaar-personer-med-handicap-
Fra egen kartlegging og medieoppslag, vet vi at fordommer mot funksjonshemmede er utbredt:
-http://www.tb.no/jakobsfordommer/tonsberg/folk-spor-om-hvordan-jeg-kan-vare-sa-dum/f/5-76-156862-
 Mobbeforskning må ikke segregeres til Statped, slik Djupedalutvalget foreslår, jf. vårt høringssvar til NOU 2015:2. Historien har vist at det å bortdefinere fenomener fra de fagmiljøer som sitter med spisskompetansen på fagfeltet (her mobbing), er en strategi som vil få mobbing av funksjonshemmede til å fremstå og bli håndtert som særkunnskap for de spesielt interesserte.
 Regjeringen må ta en kritisk gjennomgang av mandatene til alle aktører som har i oppdrag å jobbe mot mobbing, hatprat osv. og endre disse, slik at grunnlaget funksjonshemning inkluderes. De fag- og menneskerettsmiljøer som driver innen dette feltet i dag har fått et avgrenset mandat eller avgrenser sin virksomhet på en måte som innebærer en systematisk eksklusjon av funksjonshemmede jf. Holocaustsenteret, Senter for menneskerettigheter, EWC som alle har fokus på tro/livssyn/rasisme/antisemittisme/kjønn. Et aktuelt eksempel på hvordan dette fører til systematisk utdefinering er Eidsvågutvalget og DMBRA, samt Kunnskapsdepartementets egen konferanse om menneskerettigheter 13.10.2014.
 Regjeringen må sørge for at nye utredninger av holdninger og bekjempelse av diskriminering, sikrer involvering av funksjonshemmede på linje med andre utsatte og marginale grupper, både som utvalgsmedlemmer og som ekspertmiljøer for konsultasjon.
Stopp Diskrimineringen har samlet dokumentasjon på hatprat, mobbing, vold og hatkriminalitet i over 10 år, og vi bidrar derfor gjerne med vår kunnskap på feltet.
Vi viser for øvrig til forslagene i høringssvaret til NOU 2015:2.

Til kommunalkomiteen

Innspill fra Stopp Diskrimineringen til behandling av Ot.prp. nr 104
(2002-2003)

Hensikten med dette innspillet er å vise at departementets forslag til ny § 54 F i Arbeidsmiljøloven hviler på gale forutsetninger som i verste fall kan ramme den gruppen, personer med funksjonsnedsettelser, som loven er ment å skulle beskytte mot forskjellsbehandling. Videre vil vi vise at den definisjon av personkrets som departementet legger til grunn, innebærer en sterk innsnevring av personkretsen i forhold til EUs rammedirektiv, rådsdirektiv 2000/78/EF om generelle rammebestemmelser om likebehandling med hensyn til sysselsetting og arbeid. Forslaget til § 54 F følger heller ikke opp intensjonen i rammedirektivet når det gjelder presisering av hva som i det enkelte land kan oppfattes som ”en uforholdsmessig stor byrde” (”disproportional burden”).

Definisjon av personkrets

Departementet velger i tråd med ordlyden i § 13 i Arbeidsmiljøloven å bruke definisjonen: ”varig redusert arbeidsevne” med henvisning til at man rent lovteknisk bør ”bestrebe seg på å benytte samme begrep på samme forhold innenfor samme lov. Det vises videre til at begrepet ”arbeidsevne” tydeliggjør at det er relasjonen personen befinner seg i som er avgjørende for om denne trenger tilrettelegging eller ikke, og ikke personens medisinske tilstand.

Det siste er helt korrekt, men departementet overser her at relasjonen ikke er identisk med den som omfattes av § 13. Forholdet som omhandles av § 13 gjelder arbeidstakere som får midlertidig eller varig nedsatt arbeidsevne i forhold til sin nåværende jobb, altså den jobben de faktisk befinner seg i. Dette er formulert slik i Ot.prp. nr. 18 (2002-2003) i kap. 2.5.2: ”Ordlyden er ment å omfatte alle arbeidstakere som har fått redusert arbeidsevne i forhold til sitt nåværende arbeid som følge av sykdom, skade, slitasje e.l.”

Det er lett å tenke seg mange situasjoner hvor det vil være tilfellet, fordi nåværende jobb er valgt utfra andre forutsetninger når det gjelder personens arbeidsevne. En flyger som mister synet, vil opplagt ha redusert arbeidsevne ift. dette yrket. En musiker som mister hørselen, vil få redusert sin arbeidsevne ift. utøvelse av det yrket denne har valgt. Like opplagt vil en dykker som blir syk, få redusert sin arbeidsevne ift. sitt nåværende arbeid. Noen ganger vil årsaken til den reduserte arbeidsevnen henge direkte sammen med det arbeid man har, mens i andre tilfeller har årsaken ingen sammenheng med yrket.

Det er imidlertid en feilslutning når man fra departementets side tar for gitt at det samme er tilfellet i en situasjon hvor en person søker arbeid eller forfremmelse. I denne situasjonen handler det om en person som har en nedsatt funksjonsevne, men som mener at han eller hun er både faglig og på andre måter kvalifisert for den jobben som søkes.
Det er ingen automatisk kobling mellom det å ha en nedsatt funksjonsevne av en eller annen sort som krever en viss type tilrettelegging, og det å ha varig redusert arbeidsevne. Her overser AAD nettopp det relasjonelle aspektet som er avgjørende i en gitt situasjon. Selv om en del personer per definisjon har varig redusert arbeidsevne som følge av sykdom, skade eller lyte, vil svært mange kunne utføre en god del jobber uten redusert arbeidsevne når nødvendig tilrettelegging er foretatt.
Erkjennelsen av at nedsatt funksjonsevne ikke nødvendigvis innebærer redusert arbeidsevne, er også hovedtema i en kronikk av arbeidsminister Victor D. Norman i Dagens Næringsliv 27.9.03 under tittelen ”Ville Roosevelt fått jobb?” Som Norman så innsiktsfullt påpeker, er det ikke slik at alle passer inn i alle jobber. Uten sertifikat, kan folk ikke kjøre bil i jobben osv. Norman selv viser til sin fargeblindhet som hinder for å kunne ta noen jobber som krever normalt fargesyn. Videre tar han fram flere eksempler på at fremtredende personer, deriblant president Roosevelt, har hatt til dels store funksjonsnedsettelser, men likevel vist talenter over det gjennomsnittlige i de stillinger og posisjoner de har hatt. Norman viser til at selv om det har vært satset mye på kvalifisering av yrkeshemmede, viser tallene: ”at det heller er blitt vanskeligere enn lettere for funksjonshemmede å komme i jobb. Det skyldes ikke mangel på kvalifikasjoner eller arbeidsevne. Det skyldes i første rekke at de ikke slipper til, i altfor mange tilfeller innkalles de ikke engang til jobbintervju.”

Og her er Norman ved sakens kjerne når det gjelder hva en lov som skal forby forskjellsbehandling egentlig dreier seg om. Vern mot diskriminering på grunnlag av funksjonshemning, har ingen ting å gjøre med folks arbeidsevne. I den grad arbeidsevne kan sies å ha en betydning i denne sammenheng, er det fordi det fortsatt hersker fordommer om hva personer med nedsatt funksjonsevne kan utføre, både av aktiviteter i dagliglivet og i jobbsammenheng. Det lovens § 54 F skal ta sikte på å hindre, er at en person blir forskjellsbehandlet i forhold til andre søkere, fordi arbeidsgiver ikke vil sette i verk tiltak som setter en kvalifisert søker i stand til å utøve jobben. Dersom personen ikke er kvalifisert eller i stand til å utføre jobben, vil det ikke være snakk om forskjellsbehandling etter lovens § 54 B.

Departementets intensjon om å få fokus flyttet over på det relasjonelle, vil med den foreslåtte definisjonen i § 54 F, isteden føre til at det nå vil bli rettet et negativt fokus mot alle med nedsatt funksjonsevne som personer som ikke kan utføre et arbeid på en tilfredsstillende måte. Å stemple en gruppe på en måte som i seg selv vil føre til bekreftelse av mange arbeidsgiveres fordommer, kan ikke ha vært AADs mening, siden det nettopp er denne diskrimineringen loven skal avskaffe. Vi merker oss imidlertid, at det presiseres fra AADs side at funksjonshemmede som ikke har varig redusert arbeidsevne, ikke skal omfattes av loven, og at dette heller ikke er direktivets mening,

Denne påstanden finner vi oppsiktsvekkende da det som vist over er AAD selv som innfører begrepet ”varig redusert arbeidsevne”. Vi vil be om at komiteen merker seg at det ikke er foretatt noen slik avgrensning av personkretsen i EUs rammedirektiv. Direktivet overlater til medlemslandene å avgjøre om det skal gis en nærmere definisjon av begrepet ”funksjonshemmet” som er det eneste begrepet som er brukt i rammedirektivet. Vi ber også komiteen merke seg at Nederland og Belgia som er de første medlemslandene som har implementert direktivet i nasjonal lovgivning, har valgt videre definisjoner enn direktivet.

Vi kjenner ikke til at kravet om å sette i verk tiltak (reasonable accommodations) er knyttet opp mot at arbeidssøker har varig redusert arbeidsevne i tilsvarende bestemmelser i andre lands lovgivning. Vi sikter her til USA, Australia, Canada, Storbritannia m.fl. som har hatt slik lovgivning i flere år. Det er funksjonshemningen (disability) eller funksjonsnedsettelsen (som regel fysisk eller psykisk) som utløser kravet om tilrettelegging.

Departementets forslag vil således innebære en innsnevring av personkretsen i forhold til internasjonal lovgivning på området som i verste fall vil føre til at svært mange vil falle utenfor loven når det skal prøves juridisk om personen faktisk har nedsatt arbeidsevne.

Nedenfor vil vi gi et par eksempler som begge illustrerer hvilke tilfeller som vil oppstå når den foreslåtte bestemmelsen i § 54 F skal tolkes i en konkret sak.

Situasjon 1

En blind mann, som selv har med sitt viktigste hjelpemiddel, en leselist som gjør det mulig for han å lese og skrive på en datamaskin, søker arbeid som han er kvalifisert for. Han kan også vise til en god CV. Arbeidsgiver vil likevel ikke ansette han fordi det vil kreve noe tilrettelegging av arbeidsplassen for at han som blind kan arbeide der. Slik tilrettelegging kan være å velge programvare og formater som muliggjør at arbeidssøker kan kommunisere med kolleger og andre, og gjøre seg nytte av all informasjon som er nødvendig i jobben.
Siden denne tenkte personen har vist med sin merittliste, at han slett ikke har ”varig redusert arbeidsevne”, kan mannen utfra definisjonen i lovforslaget, ikke sies å være utsatt for diskriminering fra arbeidsgivers side.

Eksemplet er ikke tilfeldig valgt. Mannen kunne være Bengt Lindqvist som har vært sosialminister i Sverige, FNs spesialrapportør for standardreglene for funksjonshemmede osv.). Lindqvist og andre med samme funksjonsnedsettelse bekrefter at blindhet ikke er noe hinder for å utføre krevende og ansvarsfulle jobber like godt som andre. Behovet for tilrettelegging vil variere i forhold til type jobb, og skriver seg fra manglende syn alene. I forhold til et yrke som kun krever verbal og eller skriftlig fremstillingsevne, innebærer ikke en synshemning ”varig redusert arbeidsevne”. Det samme vil være tilfellet for personer med mange andre funksjonsnedsettelser også. En person som sitter i rullestol, har ikke ”varig redusert arbeidsevne” i forhold til å arbeide som jurist, men vil trenge ulike typer tilrettelegging for å kunne være mobil på arbeidsplassen.

Situasjon 2

Kriteriet om at arbeidssøker skal ha ”varig redusert arbeidsevne” vil medføre at alle som vet at de er blitt diskriminert etter § 54 F, må la seg definere som en person med ”varig redusert arbeidsevne”. Dette vil ha svært negative konsekvenser for mange som fra før møter fordommer på grunn av sin funksjonsnedsettelse, særlig personer med synlige fysiske funksjonsnedsettelser og personer som har psykiske funksjonshemninger som ikke vises. Ved at de må påberope seg å ha ”varig redusert arbeidsevne” for å få prøvet sin sak, sender de faktisk misvisende signaler til arbeidsgiver, samtidig som disse signalende i seg selv vil forsterke arbeidsgivers oppfatning om at arbeidssøkeren ikke vil gjøre en fullgod jobb.

Mange funksjonshemmede vil plutselig stå overfor en situasjon hvor vi er tvunget til å godta at vi må fremstille oss selv som personer med ”varig redusert arbeidsevne” for å ha rettigheter og kunne bruke diskrimineringshjemmelen. For funksjonshemmede vil en slik lov representere en trussel i stedet for å være en beskyttelse mot diskriminering. For å unngå økt stigmatisering og økt fordomsfullhet, vil særlig godt kvalifiserte arbeidssøkere velge å ikke reise sak om forskjellsbehandling etter § 54 F.

Loven vil på denne måten ekskludere mange godt kvalifiserte arbeidssøkere fra vern mot forskjellsbehandling, fordi man ved valg av definisjon, overser hva som er den egentlige hovedårsaken til at funksjonshemmede stenges ute fra arbeidslivet. Hovedårsaken ligger i hva omgivelsene tror og frykter kan bli konsekvens av å ansette personer med ulike funksjonsnedsettelser. Dette er fullt ut sammenlignbart med diskriminering på grunn av hudfarge. Diskriminering er ikke knyttet til fakta, slik lovforslaget synes å kreve, dvs. at en person må ha faktisk redusert arbeidsevne, for å komme inn under lovens beskyttelse. Diskriminering handler om forskjellsbehandling som det ikke finnes saklig grunnlag for.

Behov for presisering av begrepet ”uforholdsmessig byrde”

Til slutt vil vi få henlede komiteens oppmerksomhet på at det norske lovforslaget ikke overensstemmer med Artikkel 5 i rammedirektivet på et annet vesentlig punkt som må anses som spesielt relevant for nettopp norske forhold.

I § 54 F pålegges arbeidsgiver: ”…å iverksette tiltak slik at arbeidstakere med varig redusert arbeidsevne kan få eller beholde arbeid, utføre og ha framgang i arbeidet og ha tilgang til opplæring og annen kompetanseutvikling, med mindre tiltakene innebærer en uforholdsmessig stor byrde.” Hva som skal forstås med ”uforholdsmessig byrde” er ikke nærmere definert i lovteksten, til tross for at dette vil være det springende punkt i mange saker.

Artikkel 5 i rammedirektivet fastslår at:

”This burden shall not be disproportionate when it is sufficiently remedied by measures existing within the framework of the disability policy of the Member State concerned.”

Det er en kjensgjerning at Norge har en av verdens beste ordninger når det gjelder offentlig støtte til dekning av utgifter til tilrettelegging. Denne ordningen vil nå bli ytterligere utvidet ved at Stortinget ved behandlingen av statsbudsjettet i høst, etter all sannsynlighet også vil gå inn for å fjerne arbeidsgivers egenandel på en halv G for tilrettelegging for arbeidstakere som har vært ansatt mer enn seks måneder. Det vil kunne stilles større krav til en arbeidsgiver i Norge enn i mange andre land, og dette bør tydelig fremgå av lovbestemmelsen, for å sikre en mest mulig presis lovtekst. En presisering vil også gi arbeidsgiver større forutsigbarhet, enn den foreslåtte vage formuleringen i lovforslaget. Det er vanskelig å se noen god begrunnelse for at Norge skal legge seg på en mindre offensiv linje enn land som Nederland og Belgia, all den tid de offentlige finansieringsordningene allerede eksisterer.

Vi vil sterkt oppfordre komiteen til også på dette punkt å sørge for at det norske lovforslaget overensstemmer med intensjonene i EUs rammedirektiv. Dette vil best kunne bli ivaretatt ved at man innarbeider i lovteksten en presisering som er i tråd med EU-direktivet.

Vi stiller oss gjerne til rådighet om komiteen skulle ønske ytterligere informasjon, både når det gjelder internasjonale og nasjonale kilder omkring lovgivning på dette området, og når det gjelder supplerende opplysninger omkring problemstillingene som er reist i dette innspillet.

Oslo, 20.11.03

Med vennlig hilsen
for Stopp Diskrimineringen
Berit Vegheim
daglig leder

Til Stortingets familie-, kultur- og administrasjonskomité

Innspill fra Stopp Diskrimineringen til behandling av
Ot.prp. nr 34 (2004-2005)
Forslag til lov om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda
Borgerrettsstiftelsen Stopp Diskrimineringen arbeider for et rettslig vern mot diskriminering av funksjonshemmede på alle samfunnsområder. Vårt utgangspunkt er at alle borgere skal ha rett til å være beskyttet mot diskriminering i samfunnet og ha samme grad av rettslig vern.

Felles Likestillings- og diskrimineringsombud forutsetter harmonisering av lovgivning.
Norge praktiserer i dag utstrakt grad av forskjellsbehandling når det gjelder rettslig vern mot diskriminering. Mens det rettslige vernet mot diskriminering på grunnlag av kjønn er bygd ut på alle samfunnsområder, mangler en del grupper helt eller delvis vern på vesentlige områder.

Konkret innebærer dette at ombudet må bedømme en og samme handling som diskriminering og tillatt, alt etter hvem handlingen rammer. Dette vil sende svært uheldige signaler til samfunnet og bidra sterkt til å bekrefte at det er legitimt å forskjellsbehandle befolkningsgrupper etter deres medfødte og ervervede egenskaper. En slik rangering etter karakteristika vil også bidra til å svekke tilliten til ombudet fra de utsatte gruppenes side.

Stopp Diskrimineringen finner det oppsiktsvekkende at Regjeringen kan overse det prinsipielt problematiske i at et ombud som skal være pådriver for likestilling og lære resten av samfunnet hva diskriminering er, selv skal stå for utstrakt forskjellsbehandling av borgerne.

Stopp Diskrimineringen kan derfor ikke anbefale at det etableres et felles Likestillings- og diskrimineringsombud fra 1.1.06.

Vi anbefaler isteden å starte med harmonisering av lovgivning, for deretter å komme tilbake med et forslag om felles ombud.

Nærmere om prosessen og uheldige utslag av den foreslåtte modellen
Stopp Diskrimineringen påpekte i vår høringsuttalelse til forslag om felles håndhevingsapparat i 2003, flere uheldige konsekvenser av å velge modell uten å sikre en grundig og demokratisk prosess som også innebar harmonisering av lovverk.

I stedet for å legge til rette for en åpen og bred debatt om både prinsipielle, organisatoriske, juridiske og politiske sider ved den fremtidige utformingen av det statlige likestillings/diskrimineringsapparatet, har Regjeringen uten noen form for ytre tidspress, valgt å gå videre med prosessen. I likhet med Likestillingsombudet (kf høringsuttalelsen til rapporten om felles håndhevingsorgan), finner vi ingen god grunn til å forhaste seg med å etablere et felles ombud bare på grunnlag av kjønn og etnisitet, og på den måten tilsidesette andre grupper. Vi minner om at Syseutvalget skal legge fram sin innstilling i april, og beklager sterkt at Regjeringen ikke finner det problematisk at premissene blir fastlagt allerede før innstillingen legges fram.

Det synes som om Regjeringen oppfatter etablering av håndhevingsapparat som et spørsmål av ren administrativ, organisatorisk og økonomisk karakter. Både rapporten fra arbeidsgruppen og Ot.prp. 34 (2004-2005) nøyer seg med overflatiske beskrivelser av hvordan andre land har organisert sitt håndhevingsapparat. I vår høringsuttalelse etterlyser vi innhenting av fakta og erfaringer fra ulike land, særlig om hvordan de ulike modellene har fungert for diskriminerte grupper.

Vi etterlyser videre en redegjørelse fra Regjeringens side om hvordan et felles ombud som forvalter et så inkonsistent og fragmentert lovverk, skal kunne sikre at målet om likestilling oppnås. Regjeringen tar etter vår oppfatning ikke på alvor alle utfordringer som en slik modell innebærer. Vi er overrasket over at Regjeringen i denne viktige saken, ikke har lyttet til alle råd og innvendinger mot å etablere et felles ombud. Vi merker oss at Regjeringen avviser viktige synspunkter ved å vise til at hvilke grupper de ulike høringsinstansene frykter vil bli skadelidende, avhenger av deres ståsted (kf øverst høyre spalte s. 31).

Stopp Diskrimineringen pekte også på dette i vårt høringssvar, og vi forsøkte å vise at slik skepsis må tas på alvor om resultatet skal bli godt for alle. Vi viste til erfaringer fra andre land som er entydige på at alle diskrimineringsgrunnlag må stille likt mht rettslig vern og fordeling av ressurser, men vi konstaterer at Regjeringen ikke har funnet grunn til å gå inn på dette.

Andre land som sammenligningsgrunnlag
Stopp Diskrimineringen vil hevde at Ot.prp. nr. 34 er lite oppdatert og nøyaktig når det gelder prosessen i andre land.
Vi savner en poengtering av at fra land som Canada og Irland som har harmonisert lovgivning på området, har det hele tiden blitt fremhevet at suksesskriteriet der har vært nettopp det faktum at alle grunnlag startet ut på samme nivå. Canada har helt siden 1977 hatt sin Human Rights Act, og vi undrer oss over at interessen for å innhente erfaringer fra Canada har vært svært liten i Norge. Vi vet at Syseutvalget vil legge fram ferske erfaringer fra Canada, Irland og Australia som bør ha stor interesse for valg av modell i Norge.

Ot.prp. nr. 34 gir inntrykk av at vi må følge med i en prosess som pågår ellers i Europa. Vi ber komiteen merke seg at mange EU-land har oversittet fristen når det gjelder implementeringen av EU-direktivene, og flere land tar seg svært god tid med å få på plass håndhevingsapparat. Direktivene stiller som kjent ingen krav om innføring av sivilrettslig håndhevingsapparat. De løsninger som er valgt er dessuten ikke like, slik man kan få inntrykk av i Ot.prp. nr. 34. Belgia har for eksempel valgt å beholde kjønn for seg, og isteden etablere et felles apparat for de øvrige grupper som omfattes av direktivene.

Av særlig interesse er Storbritannia hvor Regjeringen nå har besluttet å forlenge prosessen pga sterke innvendinger fra mange hold, ikke minst fra de tre etablerte kommisjonene som håndhever dagens lovgivning. Et felles apparat vil ikke være fullt etablert før i 2009. Sentralt i denne kritikken er nettopp mangel på harmonisert lovgivning, både de tre eksisterende diskrimineringsgrunnlagene imellom, og mellom disse og de tre nye; alder, religion og seksuell orientering. Merk at det er særlig CRE (Commission for Racial Equality) som har ført an i kritikken (se vedlegg), og dette til tross for at det er CRE som håndhever det sterkeste juridiske vernet i dag og som har flest virkemidler til rådighet, bl.a gjelder aktivitetsplikten kun etnisk diskriminering i Storbritannia.

Sverige har også brukt lang tid på prosessen, bl.a utredes behov for innføring av en felles anti-diskrimineringslov som forutsetningene for sammenslåing av de fire eksisterende ombud.
Ulike krav til innsatser og ressursbruk skaper mistillit og forsterker hierarkiet

Stopp Diskrimineringen vil vise til at dagens lovgivning vil føre til at ombudet må fordele økonomiske, personalmessige og kompetansemessige ressurser, oppmerksomhet og tid svært ulikt mellom de ulike grunnlagene. Det er nettopp denne ujevne og systematisk skjeve ressursfordelingen som forsterker hierarkiet og usynliggjør grupper.

På arbeidslivsområdet blir dette tydelig illustrert når Regjeringen beskriver hvilke innsatser lovgivningen krever fra ombudet, (kf 7.6.3). Aktivitetskplikten iht. Likestillingsloven setter kjønn i en særstilling, deretter vil loven som forbyr diskriminering på grunnlag av etnisitet mv, føre til etablering av egen støtte- og veiledningstjeneste. Siden tilsvarende krav ikke er hjemlet i kap. X A i aml., vil de øvrige grunnlagene ikke nyte godt av disse tjenestene. Vi vil hevde at det er opplagt at denne måten å dimensjonere ressurser på, vil ha utslag på hva arbeidsgivere opplever som viktig å ha fokus på.

Vi vil også vise til at aml. og forslag til lov mot etnisk diskriminering mv krever ulik innsats også ift å hindre trakassering.

Når Regjeringen trekker fram fordeler ved felles ombud som erfaringsutveksling og kompetanseoverføring, vil vi hevde at dagens lovgivning gir svært begrensede muligheter. Tvert imot ser vi faren for at de gruppene som kun er omfattet av lovgivning innenfor et område, vil fortsette å sakke akterut når det gjelder tilgang på juridisk kompetanse. Det vil være atskillig mer interessant å spesialisere seg i diskrimineringslovgivning på områdene kjønn og etnisitet. Vi ber komiteen merke seg at det i dag ikke finnes juridiske eksperter på diskrimineringslovgivning i forhold til funksjonshemmede i Norge, og at vi som arbeider i feltet må søke informasjon i USA, Canada og Storbritannia.

Fri rettshjelp, vedtaksmyndighet og pådriverrolle
Stopp Diskrimineringen støtter Holgersenutvalget og Likestillingsombudet i synet på at ombudet må få vedtaksmyndighet. Reell toinstansbehandling er i tråd med forvaltningsloven og vil styrke ombudets autoritet. Selv om erfaring har vist at de fleste retter seg etter ombudets uttalelser, vil vi hevde at det blir et større behov for et sterkt ombud når ombudet skal opptre på vegne av flere diskrimineringsgrunnlag.

I likhet med SMED mener vi det er nødvendig å etablere en ordning med fri rettshjelp. Dette vil være en naturlig konsekvens av å gi ombudet vedtaksmyndighet. Ombudet vil da ikke kunne fylle en slik rolle og samtidig skulle fatte juridisk bindende vedtak.

Stopp Diskrimineringen støtter Likestillingssenteret m.fl. i at et ombud ikke i tilstrekkelig grad kan ivareta pådriverrollen. En slik rolle bør ikke være avgrenset til kun de temaer og områder som følger av lovbestemmelsene. Det vil som Regjeringen selv påpeker i kap. 7, være grenser for hvilke utspill og budskap et ombud kan komme med uten å svekke sin legitimitet. Vi mener at behovet for å skille mellom rollene som pådriver og håndhever også bekreftes av dagens praksis, hvor Likestillingssenteret og Likestillingsombudet ivaretar ulike sider av likestillingskampen. Vi kan ikke se at en viss overlapping i utspill er negativt, men derimot vil en strengt juridisk avgrensing av hvilke temaer som kommer på dagsorden, være svært negativt.

Siden vi også mener det er nødvendig å styrke ombudets autoritet ved å gi det vedtaksmyndighet, slutter vi oss til Regjeringens eget argument mot å blande roller i sin drøfting av ombudets rolle som lovhåndhever i kap. 8.2.4.2, s.63:

”Argumentet for å gi Likestillings- og diskrimineringsombudet vedtaksmyndighet er at dette vil kunne gi ombudet økt autoritet og gjennomslagskraft, samtidig som reell toinstansbehandling kan bidra til å styrke rettssikkerheten for partene.

Argumentet mot å gi ombudet vedtaksmyndighet er at ombudet vil kunne få en uheldig dobbeltrolle dersom det samtidig skal være pådriver. Departementet finner at en slik dobbeltrolle vil være egnet til å svekke tilliten til Likestillings- og diskrimineringsombudet, og går derfor ikke inn for å følge Holgersenutvalgets og arbeidsgruppens forslag om at førsteinstansen skal ha vedtaksmyndighet.”

Oslo, 15.2.05

For Stopp Diskrimineringen
Berit Vegheim
daglig leder

Vedlegg 1: Sitater fra CREs høringssvar til Fairness For All

Vedlegg 2: Suksesskriterier

Vedlegg 1
Sitater fra CREs høringsdokument
Commission for Racial Equality, CRE

Fairness for All: A new Commission for Equality and Human Rights

A response

Fra avsnittet: CREs main conserns Detriment of equality· s. 10:
” The CEHR would provide unequal services, because it would have to
administer nine anti-discrimination and human rights laws, leading to the
creation of a hierarchy between different equality areas and human rights.”

Fra avsnittet: Ten key questions 2. Would a CEHR be an effective, single champion for equality? s. 15:
”It is a matter of principle that an organisation professing a vision of
‘common and inclusive equality’ should not have to preside over a hierarchy
of different equality rights for different strands: between race and
religion, sex and sexuality, disability and age. A coherent legislative
framework, preferably introduced by way of a single equality Act, needs to
be in place before or at the same time as the institutional arrangements
that will be required to administer it.”

Vedlegg 2
Suksesskriterier for et felles håndhevingsapparat

• apparatet må ha tilstrekkelig med ressurser til å sikre at alle grupper blir ivaretatt utfra faktisk behov
• det må opprettholdes ekspertise på gruppespesifikk diskriminering
• det må bygges opp ekspertise på tvers av grunnlag
• det må utvikles mekanismer for å passe på at alle grunnlag får like mye fokus, både innad i apparatet og utad når apparatet bidrar til oppslag om diskriminering i medier
• apparatet må bidra til tett og godt samarbeid med alle gruppers organisasjoner og andre aktører som arbeider for å fremme deres interesser
• apparatet bør stimulerer til aktive organisasjoner. Aktive NGOer angis som en suksessfaktor for apparatet i Irland
• apparatet bør være aktivt i å fremme helhetsperspektivet på diskriminering i sitt informasjons- og veiledningsarbeid overfor publikum

Til Stortingets kommunalkomité

Innspill fra Stopp Diskrimineringen til behandling av
Ot.prp. nr 33 (2004-2005) Forslag til lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv.

Borgerrettsstiftelsen Stopp Diskrimineringen arbeider for et rettslig vern mot diskriminering av funksjonshemmede på alle samfunnsområder. Vårt utgangspunkt er at alle borgere skal ha rett til å være beskyttet mot diskriminering i samfunnet og ha samme grad av rettslig vern.

Vi viser til de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene som slår fast denne retten.

Norge har i dag et fragmentert lovverk på diskrimineringsområdet, og særlig mangler mennesker med nedsatt funksjonsevne rettslig vern på områder hvor det er et åpenbart behov.

Vi merker oss at Regjeringen i de fremlagte proposisjonene: Ot.prp. nr. 33 og 34 (2004-2005) ikke vil forplikte seg til å få på plass et helhetlig diskrimineringsvern. Særlig bekymringsfull blir lovverkets forskjellsbehandling av utsatte grupper når Regjeringen vil etablere et ombud som skal føre tilsyn med diskrimineringsbestemmelsene fra 1.1.06. Ombudet vil da bedømme en og samme handling som diskriminerende og tillatt, alt etter hvem handlingen rammer.

• Stopp Diskrimineringen ber kommunalkomiteen om å lage en merknad hvor komiteen uttrykker bekymring for dette misforholdet når det gjelder diskrimineringsvern, og påpeker hvilke uheldige signaler det vil sende til samfunnet at et Diskriminerings- og Likestillingsombud selv skal stå for en diskriminerende praksis. Videre be Regjeringen om å sette i gang et arbeid snarest mulig for å få på plass et lovverk som sikrer at alle borgere får samme grad av vern mot diskriminering.
• Aktivitetsplikt må inn i loven

Stopp Diskrimineringen støtter Holgersenutvalgets forslag om innføring av aktivitetsplikt i loven. Dette er i samsvar med Likestillingsloven, og også i samsvar med lovgivning i mange andre land, bl.a Sverige. Vi vil hevde at aktivitetsplikt ikke er et uforholdsmessig inngripende virkemiddel i norsk arbeidsliv, siden det som Regjeringen selv redegjør for, er innført ikke-diskrimineringsklausuler i offentlige kontrakter. Aktivitetsplikten og kontraktsklausulene er virkemidler som fungerer og utløser kreativitet når det gjelder utvikling av positive tiltak.

Hvem skal omfattes av ”diskrimineringsloven”?

Stopp Diskrimineringen ser det problematiske i at en lov som kun omfatter noen diskrimineringsgrunnlag får benevnelsen ”diskrimineringsloven”. Enten kan dette tolkes som at Regjeringen har planer om å innlemme alle grupper som i fremtiden innrømmes vern mot diskriminering, i en lov, eller at Regjeringen ikke har planer om at loven skal omfatte andre grunnlag enn de som nå er listet opp. Vi etterlyser mer informasjon fra Regjeringens side
om hvordan den fremtidige diskrimineringslovgivningen er tenkt. Siden Syseutvalget ikke har lagt fram sin innstilling, og lovutvalg ikke engang er satt ned for andre grupper, finner vi det uholdbart å binde betegnelsen ”diskrimineringsloven” opp mot bestemte grupper. Stopp Diskrimineringen frykter at en lov som forbyr diskriminering av funksjonshemmede, vil bli gitt betegnelsen ”likebehandlingsloven” dersom diskrimineringsbegrepet som så dann allerede er ”brukt”.

Behov for harmonisering med arbeidsmiljølovens kapittel X

I Ot.prp. nr. 33 (2004-2005) kap. 9.1.5 gjøres det klart at begrepet ”likebehandling” ikke er et brukbart begrep i juridisk sammenheng:
”Departementet viser til at begrepet likebehandling kan gi tvetydige signaler. For å oppnå reell likebehandling vil det ikke være nok at alle formelt sett behandles likt. Formell likebehandling er heller ikke tilstrekkelig for å forhindre diskriminering. Indirekte diskriminering er resultat av lik behandling av ulike tilfeller, som fører til at personer tilhørende bestemte grupper kommer systematisk dårligere ut enn andre.”

Stopp Diskrimineringen er enig med KRD i deres resonnement og likebehandlingsbegrepet bør heller ikke benyttes i arbeidsmiljøloven. Vi mener begrepet ”forskjellsbehandling” i aml. må erstattes av ”diskriminering” av samme grunn. Disse to begrepene betyr ikke det samme, og det er svært viktig at begrepene som benyttes er mest mulig entydige innenfor diskrimineringslovgivningen.
Stopp Diskrimineringen mener det er behov for en harmonisering også når det gjelder forbudet mot trakassering i lovforslaget og i aml. Lovforslaget pålegger arbeidsgivere mv. å forebygge mot trakassering. Siden det må være like viktig å forebygge alle former for trakassering, uansett hvem det rammer, bør aml. bringes i samsvar med § 5 i lovforslaget dersom det blir vedtatt.

Funksjonshemning må inn i straffelovens §§ 135a og 349a

Stopp Diskrimineringen vil hevde at lovverket i seg selv er diskriminerende når grupper som åpenbart trenger et vern, ikke blir inkludert i personkretsen i en lovbestemmelse.
Vi vil vise til kap. 17.1.3.2., hvor det står følgende om Ytringsfrihetskommisjonens oppfatning om valg av personkrets i § 135a:
”For det første fremheves det at den noe tilfeldige oppregningen av forskjellige typer av kjennetegn bør endres. Som retningslinje bør en holde seg til medfødte biologiske eller kulturelt nedarvede sosio-kulturelle karakteristika. Kommisjonen ser ingen grunn til at Norge, med en våken offentlighet, skulle gå lenger i retning av strafferettslige sanksjoner ved diskriminerende ytringer enn det som er et allment godtatt internasjonalt minimum. Diskriminering på grunn av særtrekk man ikke kan «skjule» i offentligheten (hudfarge, språk), kan etter kommisjonens syn føre til en særlig belastende form for diskriminering.”

Vi vil også vise til en uttalelse av prof.dr.juris. Eivind Smith i Dagsavisen 28.6.04,
under overskriften: ”Funksjonshemmede blir oversett i lovverk:

”Når man først begynner å etablere ”kataloger” over hvilke grupper det er forbudt å diskriminere, er det ikke lett å forstå hvorfor ikke funksjonshemmede er inkludert.”

Videre viser vi til den tunge argumentasjonen fra ulike hold (kf. kap. 17) omkring behovet for § 135a, bl.a vises det til at Riksadvokaten har anført i sitt høringssvar til NOU 1999:27:

”—siden en straffebestemmelse om dette vil gi uttrykk for en norm som kan ha betydning i den alminnelige holdningsdannelse og på den måten påvirke den generelle oppfatning av hva som er akseptabelt. Det fremheves at symboleffekten av at handling er gjort straffbar, ikke må undervurderes.”

Stopp Diskrimineringen vil også minne om at § 349a som stort sett har vært en sovende paragraf, nylig fikk avgjørende betydning for valg av personkrets i alkohollovens nye diskrimineringsbestemmelse. At funksjonshemmede ikke er inkludert i personkretsen, fikk dermed den konsekvens at personer som aldri utsettes for utestedsdiskriminering (f.eks. en svensk person) har fått vern på dette området, mens personer som stadig opplever å bli stengt ute fordi utestedene ikke vil ha ”sånne her”, er ekskludert fra dette vernet. Personer med synlige avvik og karakteristika som også ifølge Ytringsfrihetskommisjonen, skulle kvalifisere sterkest som diskrimineringsgrunnlag, er i norsk lov systematisk oversett og utelatt.

Oslo, 10.2.05

Med vennlig hilsen
for Stopp Diskrimineringen
Berit Vegheim
daglig leder

Consultative statement on the ratification of the UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities

The following document was submitted to the Norwegian Ministry of Labour and Social Inclusion on 30 September 2007

Introduction
The Norwegian Government appointed in 2002 a legislative committee to draft an anti-discrimination law to protect disabled people from discrimination. The Committee presented a draft statute in 2005.
The civil rights foundation Stop Discrimination was established in 2002 with a single goal – to build up the adequate competence to ensure that disabled people in Norway gets the best and most effective anti-discrimination legislation possible.
Stop Discrimination wellcomed the draft statute, especially the obligation of public and private entities to ensure universal design. But at the same time drawing attention to the fact that requiring universal design is not enough to ensure disabled people access to goods and services, as universal design relates to the physical environment only. The Committee failed to see that most disabled people will experience exclusion in a self-help seciety and will need personal services in an forseeable future.
This is acknowledged in the UN Convention, requiring reasonable accommodation.

To the Ministry of Labour and Social Inclusion
Po Box 8019 Dep
N-0030 Oslo

Consultatitve statement on the ratification of the UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities
The civil rights foundation Stop Discrimination has not been invited to provide a consultative statement in the present public inquiry. But since we have special competence on national and international anti-discrimination legislation, we acknowledge that it is of vital importance that our viewpoints are heard.

Stop Discrimination presuppose that Norway in the nearest possible future will ratify both the Convention and the Optional Protocol opening for an individual complaints procedure and we will not enter into any reasoning for this.

As an introduction, Stop Discrimination will emphasise the importance that the UN Convention should already at this point prevent the introduction of new legislation that is contrary to, or does not work in accordance to, the Convention. This we assume is also the viewpoint of the Government. In the following we will therefore answer the question of whether it is necessary to change Norwegian legislation in order to fulfil the requirements of the UN Convention, by reporting on the lack of accordance between the proposed Norwegian antidiscrimination legislation drafted by the Syse commission, and the UN Convention.
Norway must fulfil the requirements of the UN Convention for “reasonable accommodations” Stop Discrimination has on a series of occasions, viz. our consultation paper to the NOU 2005:8 point 4.2; our letter of October 4th to the Ministry for Employment and Inclusion; in a presentation on the meeting of the Ministry’s Dialogue Forum on January 29th, 2007; in a presentation to the “red-green” fraction of the Parliamentary Committee for employment and social affairs on May 16th 2007, where the political leaders of the Ministry were present; as well as in a follow-up E-mail to the State Secretary, Ms Laila Gustavsen answering her questions on May 24th 2007 – raised the issue of the very imperfect additional accommodation requirements in the Syse commission’s draft legislation (hereby called the draft legislation).

Since Norway signed the UN Convention on March 30th this year, this imperfect legal requirement must be viewed in the light of the UN Convention’s Articles which in this field are very specific.

According to the UN Convention Article 2 discrimination is to be understood in this way:
Discrimination on the basis of disability” means any distinction, exclusion or restriction on the basis of disability which has the purpose or effect of impairing or nullifying the recognition, enjoyment or exercise, on an equal basis with others, of all human rights and fundamental freedoms in the political, economic, social, cultural, civil or any other field. It includes all forms of discrimination, including denial of reasonable accommodation;(our underlining)
Whereas “reasonable accommodations” is defined in this way:
“Reasonable accommodation” means necessary and appropriate modification and adjustments not imposing a disproportionate or undue burden, where needed in a particular case, to ensure to persons with disabilities the enjoyment or exercise on an equal basis with others of all human rights and fundamental freedoms;
In Article 4, which describes the overall obligations, the Member States are obliged to make use of all relevant means, a requirement which is more specifically described this way in Article 5:
3. In order to promote equality and eliminate discrimination, States Parties shall take all appropriate steps to ensure that reasonable accommodation is provided. At this point there can be no doubt that the Member States are obliged to ensure reasonable accommodation. Reasonable accommodation is on international level a well known legal term regarding antidiscrimination legislation, which was given its first operationalisation in the Americans with Disabilities Act of 1990, the ADA. It is well known that the ADA has since become a model for antidiscrimination legislation in a number of countries.

In the Norwegian draft legislation a requirement for universal design is made. “Reasonable accommodations” obviously also includes a requirement for universal design, but is a much wider notion of adaptation than is universal design, which is only a strategy for the design of physical conditions.

The Article 9 2 (b) makes obvious what should be expected of public enterprises:
(b) Ensure that private entities that offer facilities and services which are open or provided to the public take into account all aspects of accessibility for persons with disabilities;
As we have pointed out before, the Syse commission is seriously mistaken when claiming that universal design ensures an equal access to services, except for a small group, in Chapter 10.12.3.2:
“The Commission is aware that universal design thus does not solve the practical difficulties that persons with severe cognitive impairments may experience in different fields of society. The acknowledgement that a small minority”is excluded from” the target group of the commissions accessibility regulation, is a part of the reasoning for the commission’s majority proposal of certain specific rules…”
This is an erroneous inference with fatal consequences.
The commission seems to forget that the primary objective of the Act is to ensure that disabled people get the same right to participation in all areas of society, which definitely includes benefiting from goods and services. In stead of basing themselves on this objective, the commission takes as their point of departure one of several means; that is a certain method of adaptation; universal design. The commission explicitly states that the legal requirement is not including services as such, because:
“Services as such are not part of the physical conditions”.
(Viz. NOU 2005:8, Chapter 10.12.3.2)

Thus the draft legislation does not ensure access to goods and services for disabled people when:

1. The service cannot be universally designed
   Services necessarily do not consist of physical conditions, for instance personal assistance and information services
2. The service cannot yet be universally designed
   This may be because of lack of technological solutions or resources. Furthermore there will be need for other solutions pending already existing buildings/material to be universally designed.
3. The service remains inaccessible with universal design
   Many customers/consumers are dependent on personal services because they cannot operate the self-service systems. They are unable to communicate with dead objects. Some physical conditions cannot be universally designed in a way that becomes practically operable for the customer, for instance electronic queuing systems, or are impractical for the operator to keep updated, like menus or day-to-day promotions.

Thus, the Norwegian draft legislation implies that enterprises are exempted from taking any initiatives at all in the three circumstances illustrated above. Furthermore, the operators are exempted from the duty of adaptation when she is able to prove, and is supported in her claim, that it is too expensive to fulfil the obligation of universal design.

There can therefore be no doubt that the Norwegian draft Act does not fulfil the requirements of the UN Convention. According to the draft Act it is not a case of discrimination if disabled people are denied access to goods and services, even if there are neither practical nor financial reasons for not ensuring reasonable accommodation; that is the draft Act provides an opportunity to deny disabled people reasonable accommodation even when this does not imply an undue burden.
The adaptation requirement in the field of ICT is more restricted in the Ministry of Employment and inclusion proposal, than in the requirements of the UN Convention
In the draft Article on obligations of universal design of ICT, ICT is defined as:
Information and Communication Technology (ICT) means technology and technological systems that are used to create, recreate, exchange, disseminate and publish information in the shape of text, sound, pictures and/or numbers. ICT does not include technology or technological systems, which main function is not the appropriation, storage, conversion, administration, control, presentation, publishing, changing, exchange, transmittance or receiving of information.
The basis of this definition is the Syse commission’s definition of universal design, and as is explicitly stated in the consultation document’s Chapter 4, paragraph one, the objective is accessibility of ICT in public fields of society. Thus it is obvious that ICT systems in work places are not included. The practical consequence of this limitation means that no requirements are made to public or private workplaces to ensure that all ICT-based equipment and all ICT-based systems are designed for all, to ensure that employees with disabilities may use and serve these.

During the last few years we have had many examples that purchases of new ICT systems at workplaces have seriously reduced the ability of among others, visually impaired people to execute their work tasks, first and foremost ordinary work proceedings. It is a paradox that this includes major public workplaces like the Norwegian Labour and Welfare Organisation NAV, and, to a certain degree, the Ministries.

Such a limitation is not in accordance with the requirement of the UN Convention’s Article 9 which is a general accessibility regulation that is to secure participation in all fields of society. Regarding accessibility to ICT it is stated in Article 9 2 (g):
(g) Promote access for persons with disabilities to new information and communications technologies and systems, including the Internet;
Here systems are explicitly mentioned.

By excluding the ICT systems, disabled people in Norway are left with a requirement for individual adaptation, viz. the Labour environment act Chapter 13-5, which has proven to be both insufficient and incapable of solving the major problems arising when the workplace decides to operate an inaccessible system. The individual solutions are never fully sufficient and imply repeatedly a need for individual adaptation and additional burdens for the individual employee.

Stop Discrimination hope that our inputs will lead to disabled people in Norway getting a real and efficient protection against discrimination.

Oslo, 6th September 2007

Sincerely yours,
for Stop Discrimination
Berit Vegheim
Director