Innspill til Dok 8:158 S (2021–2022) om inkorporering av CRPD i norsk lovgivning

CRPD må inkorporeres i Menneskerettsloven

La oss først presisere at CRPD ikke gir nye menneskerettigheter, kun tydeliggjør de rettigheter som er innrømmet alle borgere i de tre menneskerettskonvensjonene om universelle rettigheter: EMK og FNs to kjernekonvensjoner; konvensjonen om sivile og politiske rettigheter, SP, og konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, ØSK. Historien har vist at konvensjoner er preget av samtidens menneskesyn, og derfor har barn og kvinner, og sist funksjonshemmede, blitt innrømmet behov for presisering og tydeliggjøring av de universelle menneskerettighetene i egne diskrimineringskonvensjoner.

CRPD er den eneste av diskrimineringskonvensjonene som Norge har ratifisert, som ikke er inkorporert i norsk lov. Dette til tross for at inkorporering, ikke passiv transformasjon, har vært førende prinsipp siden innføring av Menneskerettsloven i 1999. Vi minner om at ved inkorporering av CEDAW, FNs kvinnekonvensjon i menneskerettsloven ble det i Ot.prp. nr. 93 (2008–2009) Om lov om endringar i menneskerettsloven mv. (inkorporering av kvinnediskrimineringskonvensjonen), i kap 4.3.1 Tidlegare vurderingar, vist til et prinsippvedtak fra 1989: «I tråd med den vanlege framgangsmåten ved gjennomføring av traktatar i denne perioden blei det ikkje vurdert å innarbeide konvensjonen aktivt utover å konstatere rettsharmoni. Regjeringa gjorde i 1989 eit prinsippvedtak om at dei internasjonale menneskerettane skulle innarbeidast i norsk lov.»

Skiftende flertallsregjeringer har valg å se bort fra dette ved ratifiseringen av CRPD i 2013 og etterpå. Denne forskjellsbehandlingen har vakt oppsikt internasjonalt og kom tydelig til uttrykk under høringen av Norge 25.-26.3.2019 om CRPD, hvor CRPD-komiteens landrapportør M. Buntan uttalte dette:

«I admit that I’m very shocked, that you do not intend to incorporate the CRPD into your domestic law, causing me to wonder if disability rights is, indeed, at the same and equal level of human rights when compared to other international human rights treaties that you ratify.»

Forskjellen mellom inkorporering og transformasjon er stor: det står mellom å gjøre konvensjonen til en del av nasjonalt lovverk, mot å forutsette at norsk lov er i samsvar med konvensjonen, kalt passiv transformasjon. I praksis betyr det at CRPD viker ved motstrid.

Legger vi til grunn at norsk lov samsvarer med CRPD, slik det ble gjort ved ratifiseringen og siden forsikret fra ulike partier på Stortingets talestol og fra skiftende regjeringer, blir det ytterligere uforståelig at våre folkevalgte ikke vil gi CRPD samme status som øvrige diskrimineringskonvensjoner.

Noe av argumentasjonen som brukes mot inkorporering av CRPD i norsk lov, og i MR-loven spesielt, er velkjent fra inkorporeringsdebatten om CRC og CEDAW på 1990 og 2000 tallet, så som faren for rettsliggjøring og avgivelse av suverenitet. Vi vil her vise til at til tross for flere EMD-dommer (som har status som folkerettslig bindende) mot Norge de siste årene, har Norge opprettholdt egne lover og praksis.

Vi er imidlertid ikke i tvil om at hovedforklaringen til at både prosessene rundt ratifisering og inkorporering i norsk lov har tatt lengre tid denne gang, har handlet om at CRPD utfordrer Norge på erkjennelsen av at funksjonshemmede skal ha de samme grunnleggende sivile rettigheter som alle andre borgere.

Det faktum at Norge anså det som nødvendig å avgi to tolkningserklæringer ved ratifisering av en menneskerettskonvensjon, til art. 12 Likhet for loven som forbyr fratakelse av rettslig handleevne (umyndiggjøring) og art. 14 Frihet og personlig sikkerhet som forbyr bruk av tvang (Norge forbeholder seg retten til fortsatt å frata borgere rettslig handleevne og utøve tvang på grunnlag av funksjonsnedsettelse), er en bekreftelse på at man ikke erkjenner at alle borgere fullt ut har rett til å nyte de universelle menneskerettigheter som er slått fast i EMK og SP. Vi viser til at det var motstand mot artiklene 12 og 14 som også hadde hovedfokus i Stortingets debatt 9.3.21. Norske myndigheter viser gjerne til at Norge er på linje med de fleste andre land, vi minner derfor om at kun hhv. 14 og 4 land, har avgitt tolkningserklæringer.

Tolkningserklæringer er uten tvil en erkjennelse av at nasjonal lovgivning ikke samsvarer fullt ut med konvensjonen. Pågående prosesser rundt lovendring både av vergemålslov og i tvangslovgivningen, bl.a. Prop 141 S. (2022-23), er uttrykk for en slik erkjennelse.

Inkorporering av CRPD i Menneskerettsloven er en forutsetning for at funksjonshemmede skal få nyte universelle menneskerettigheter full ut, nøyaktig på samme måte som Stortinget før har gitt FNs barnekonvensjon og FNs kvinnekonvensjon forrang.

Først og fremst handler dette om at norske domstoler må aktivt forholde seg til og vektlegge CRPD. Både lavere domstoler og Høyesterett har unnlatt å legge avgjørende vekt på CRPD i dommer, i tillegg viser Høyesterett til tolkningserklæringene som årsak til ikke å legge avgjørende vekt på CRPD. Funksjonshemmedes menneskerettigheter står i dag atskillig svakere enn andre borgeres i Norge.

Vi vil her imøtegå to av de vanligste feilaktige påstandene som brukes mot inkorporering. Det vises ofte til at Grunnlovens § 92 er en garanti for at menneskerettighetene respekteres, også av norske domstoler. Vi vil derfor minne om at Høyesterett i plenum 16.12.2016 slo fast: «at Grunnloven § 92 ikke kan tolkes som en inkorporasjonsbestemmelse, men må forstås som et pålegg til domstolene og andre myndigheter om å håndheve menneskerettighetene på det nivå de er gjennomført i norsk rett.»

Videre vises det stadig til at: «presumpsjonsprinsippet bidrar til å sikre at norsk rett tolkes og anvendes i tråd med Norges folkerettslige forpliktelser», her sitat fra daværende justisminister Monica Mæland i Stortingets debatt 9.3.21 om inkorporering av CRPD i norsk lov. Dette er positivt galt. Presumsjonsprinsippet betyr at norsk rett så langt som mulig skal tolkes i samsvar med folkeretten. Men når det er strid mellom folkeretten og norsk lov, innebærer presumsjonsprisnippet at norsk lov går foran, med mindre det er gjort eksplisitt i en norsk lov at loven gjelder med de begrensninger som følger av folkeretten. Siden CRPD ikke engang har status som norsk lov, blir slik argumentasjon irrelevant. Dersom CRPD skal ha forrang ved motstrid, må den inkorporeres i Menneskerettsloven.

For det andre, vil inkorporering med forrang innebære at alt nytt lovarbeid må trekke CRPD inn på linje med andre konvensjoner med forrang. Det er gjort en rekke lovendringer de siste årene hvor CRPD er ignorert, bl.a. ny barnelov og barnevernslov.

For det tredje, vil inkorporering med forrang sikre at CRPD kommer inn i mandatet til utredninger av nytt lovverk, av politikk og av prioriteringer. Vi avdekker hele tiden at offentlige utredninger og planer og andre premissgivende dokumenter ikke hensyntar funksjonshemmedes menneskerettigheter, og at CRPD ikke engang er nevnt, verken i mandat eller i utredning. Derimot ser vi at konvensjonene i MR-loven blir trukket inn.

Tilleggsprotokoll til CRPD må ratifiseres Tilleggsprotokollen gir funksjonshemmede individuell klagerett til CRPD-komiteen. Funksjonshemmedes og våre menneskerettigheters svake posisjon i det norske samfunn, gjør det spesielt presserende å ha adgang til å klage til et slikt overvåkingsorgan. Personer som opplever statlige inngrep og overgrep som ikke tillates overfor andre borgere, som fratakelse av selvbestemmelsesretten kun ved en legeerklæring jf. vergemålslovens § 33.2, fratakelse av rettslig handleevne ved dom og tvangbruk på grunnlag av funksjonsevne, har ofte færre ressurser enn andre borgere. Derfor er det av særlig betydning å ha et alternativ til EMD.

Et land som tillater seg å gjøre unntak fra de mest grunnleggende universelle sivile menneskerettigheter, må erkjenne behovet for å sikre adgang til alle egnede rettsmidler for de berørte, jf. sitat fra Stortingsmelding nr. 10 (2014-2015) nederst.

Hovedårsaken til at protokollen ikke blir signert og ratifisert, er norske myndigheters uttalte mistillit til CRPD-komiteen. Kritikken som har både gått på komiteens sammensetning, fartstid, kompetanse og tolkning av CRPD, går svært langt i å diskreditere komiteen, bl.a. i Meld.St.39 (2015-2016) som behandler spørsmål om tilslutning til individklageordningene til FNs konvensjoner ØSK, CRC og CRPD. Her kritiseres komiteen for å ha for få jurister. Vi vil bemerke at antall jurister har variert i ulike komiteer over tid.

Et annet argument som vekker særlig oppsikt både nasjonalt og internasjonalt, også blant medlemmene i CRPD-komiteen, da vi formidlet dette til dem, er dette i Meld. St. 39 (2015–2016) s. 62-63: «I Komiteen for rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne jobber halvparten av medlemmene for organisasjoner som representerer eller arbeider for rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne, som kan ha interesse i sakenes utfall, og de fremstår derfor ikke nødvendigvis som uavhengige.»

Vi kan vanskelig se for oss at CERD- eller CEDAW-komiteen ville fått kritikk for at det var for mange ikke-hvite eller for mange kvinner, som er engasjert i og arbeider gjennom NGOer mot rasisme og sexisme. Komitémedlemmene er foreslått og oppnevnt som eksperter fra sine respektive land som følge av sin spisskompetanse på en konvensjons rettsområde. Vi minner om at CRPD legger særlig vekt på involvering av funksjonshemmede i alt som har med virkeliggjøring og gjennomføring av konvensjonen å gjøre. CRPD er slik sett unik.

Videre anføres at komiteen har virket i for kort tid og at Norge vil se an hvordan komitépraksisen utvikler seg. Dersom alle land skulle innta et slikt standpunkt, ville systemet med individuell klageadgang ikke kunne etableres i det hele tatt. Vi minner om at Norge ratifiserte tilleggsprotokollen til CEDAW i 2002, tre år etter at den ble vedtatt. Hovedargumentet mot å gi CRPD-komiteen tillit til å behandle individuelle klagesaker, handler imidlertid om CRPD-komiteens tolkning av CRPD artikkel 12 og 14/25. Verken sammensetning eller fartstid vil påvirke Norges posisjon, så lenge Norge opprettholder påstanden om at CRPD-komiteen tolker funksjonshemmedes rettigheter for vidtrekkende.

Vi vil derfor minne om at Norge avga sine tolkningserklæringer til artikkel 12 og 14/25 i 2013. CRPD-komiteens veiledning til artikkel 12 (GC no. 1) kom først året etter, 19.5.2014 på grunnlag av en bred høringsrunde. Videre vil vi minne om at Norge var allerede i 2013 på kollisjonskurs med flere FN organer som deler komiteens tolkning, sitat fra Prop 106 S (2011-2012 Ratifisering, s. 16: «FNs høykommissær for menneskerettigheter og FNs spesialrapportør mot tortur har også i enkelte uttalelser gitt uttrykk for at tvangsinnleggelse og tvangsbehandling kan være i strid med konvensjonen.»

Siden har flere FN organer, spesialrapportører fra FN og Europarådet, verdens fremste menneskerettseksperter på CRPD og mange land gitt utrykk for samme syn. Norge har blitt oppfordret av flere land ved UPR 2014 og 2019 og av CRPD-komiteen til å ratifisere valgfri protokoll. Norge inntar en for Norge uvanlig posisjon med sin klare opposisjon til å innrømme funksjonshemmede universelle menneskerettigheter, slik disse er nedfelt i EMK og SP.

Denne motstanden handler ikke om CRPD-komiteens tolkning. Norges tydelige posisjon mot å erkjenne funksjonshemmede universelle menneskerettigheter uten forskjellsbehandling kom klart til uttrykk under forhandlingene om utforming av CRPD fra 2002-2006. Norge sto her på den siden som ikke vant frem med at diagnose kan begrunne innskrenkning av menneskerettighetene. Den andre siden, hvis tolkning faktisk vant frem, viste til CEDAW og derfor er artikkel 12.1 og 2 nærmest likelydende med CEDAW artikkel 15.1 og 2.

Norge fastholdt sammen med noen få andre stater at man må skille mellom å ha rettigheter og å kunne utøve rettigheter. Dette er en svært farlig posisjon å innta overfor egne borgere. Og den krever særlig stor innsikt fra staten i hvilke risiki for maktmisbruk og andre menneskerettsbrudd mot egne borgere, denne posisjonen åpner for.

Klagerett til CRPD-komiteen må her anses som et minimumskrav.

Vi minner til slutt om denne erkjennelsen av menneskerettighetenes betydning som Stortinget har tilsluttet seg, i St.meld.nr 10 (2014-2015): «Menneskerettighetene er individets rettigheter overfor myndighetene i landet, og det er myndighetenes ansvar at innbyggernes rettigheter blir ivaretatt. Menneskerettighetene gir dermed et vern mot maktmisbruk og er grunnleggende byggesteiner i et demokratisk samfunn. Hovedutfordringen i dag er å bidra til økt nasjonal etterlevelse av menneskerettighetsforpliktelsene. Utfordringen gjelder både mangel på etterlevelse av konvensjonsforpliktelser, økende avstand mellom vedtak i FNs politiske organer og oppfølgingen på hjemmebane, Mangelfull gjennomføring av forpliktelser kan skyldes manglende politisk vilje. Myndighetene i mange land ser på menneskerettighetene som en potensiell trussel mot sitt maktgrunnlag,»