Category: Høringsuttalelser

Til Fornyings- administrasjons- og kirkedepartementet

 

Innledende kommentarer

Stopp Diskrimineringen har imøtesett denne forskriften i over tre år, og vi har gjentatte ganger tatt kontakt med både FAD, difi og BLD de siste to år. Vi har stilt spørsmål om fremdrift, og etter at difi la ut et grovutkast på sine nettsider våren 2012, tok vi også kontakt med FAD for å uttrykke vår bekymring for at forskriften kun kom til å beskjeftige seg med internettsider og automater.

Når vi trekker fram våre forsøk på å komme i dialog med FAD og difi underveis, skyldes det for det første at organisasjoner og andre aktører som innehar ekspertise og representerer dem som omfattes av diskrimineringsvernet i dtl, raskt ble satt på sidelinjen i prosessen. Og for det andre, mener vi at funksjonshemmede har krav på å få vite årsaken til at tidspunktet for iverksettelsen av en lovbestemmelse overskrides med flere år. I dette tilfellet innebærer forsinkelsen at de som er omfattet av loven, har et illusorisk diskrimineringsvern på IKT-området som reguleres av forskriften.

Etter vår mening skal det være særdeles tungtveiende grunner til en så stor forsinkelse, som for eksempel at det ikke fantes standarder på området fra før. Når vi nå ser hvilke standarder forskriften baserer seg på, vil vi påstå at forskriften kunne vært på plass i 2010, i tråd med § 11 i dtl.
Stopp Diskrimineringen mener:

• Forskriften må inneholde mer enn nettsider og automater for å ivareta plikten til universell utforming i § 11 i Diskriminerings- og tilgjengelighetslove
• Utdanning og arbeidsliv må inn i lov og forskrift til § 11
• Det må foretas en gjennomgang av nivåene i WCAG 2.0
• Det skal ikke knyttes en uforholdsmessighetsvurdering til § 11

 

Forskriftens virkeområde og krav

Forskriften må inneholde mer enn nettsider og automater for å ivareta plikten til universell utforming i § 11 i Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven

Stopp Diskrimineringen mener at det forslaget som er lagt fram, ikke samsvarer med den definisjon av IKT som ligger til grunn for forskriften:
«b. IKT-løsninger: teknologi og systemer av teknologi som anvendes til å uttrykke, skape, omdanne, utveksle, lagre, mangfoldiggjøre og publisere informasjon, eller som på annen måte gjør informasjon anvendbar.»

Dersom årsaken til at forslaget ikke samsvarer, skyldes vurderinger som er gjort, savner vi en redegjørelse for disse i høringsnotatet. Vi undres over at FAD ikke har følt seg forpliktet av definisjonen eller føringene som er lagt i Ot.prp. 44 (2007-2008).

Stopp Diskrimineringen deltok allerede 20.-21.8.2009, sammen med en rekke andre interessenter, på en workshop i regi av FAD og difi, om selvbetjeningsteknologi. Målet var å identifisere de aktuelle utfordringene ved selvbetjeningstjenester, og gi innspill til løsninger. Det ble påpekt fra flere at IKT-baserte tjenester ikke kunne avgrenses til automater. Disse innspillene har åpenbart ikke blitt fulgt opp i de 3,5 årene som er gått siden.

For oss ser det ut til at FAD tror at WCAG 2.0 kan sikre adgang til tjenestene som tilbys på nett, slik som banktjeneste, selvangivelse, bestillingsskjemaer osv. Vi viser til høringsuttalelser fra Funka.nu og Synshemmede akademikere, SAF, for en utfyllende redegjørelse for hva WCAG 2.0 ikke dekker. Men for å gripe til en analogi som er lettfattelig, blir det som om man sørger for universell utforming av selve ankomstlokalet i et publikumsbygg, kunden får vite hvilke virksomheter som er i bygget og hvor de er, men uten å få tilgang til noen av tjenestene. Slik vil virksomhetene kunne slippe unna kravet. Det er f.eks. vel kjent at Java utestenger kunder med leselist og lyd fra banken, og vi kan ikke se at forskriften endrer på dette forholdet.

Videre viser vi til at det i kapittel 10.5.6.3 på s. 166-69 i Ot. prp. 44 (2007-2008) gis en rekke eksempler på IKT som kan falle inn under forskriften.

Vi vil her nevne kort noen eksempler som vi forventer en oppfølging av.
På s. 166 står det følgende:
«Tilkobling av enkelte typer tilleggsutstyr vil kunne redusere nytten for andre brukere, eksempelvis vil en ved å tilkoble en leselist for blinde til en PC kunne redusere andre brukeres nytte av samme PC. Departementet vil komme tilbake til dette i forbindelse med forskriftsarbeidet. Ved fastsettelse av standarder/ retningslinjer vil kompabilitet mellom IKT- løsningen og individuelle hjelpemidler være et vurderingskriterium da lovens formål er å inkludere flest mulig.»

Vi kan ikke se at Departementet har tatt tak i dette i de årene som har gått, til tross for at det ble påpekt fra flere høringsinstanser den gang, at individuelle hjelpemidler ikke kompenserer for universell utforming, og at såkalt tilleggsutstyr ikke reduserer nytten for andre brukere.
Det er derfor behov for å innlemme en standard for universell utforming av PCer/terminaler som stilles til rådighet for publikum på kontorer, biblioteker, servicesentre osv.

På s. 168 står det:
«Departementet har imidlertid ikke sett det som hensiktsmessig å bruke begrepene integrert eller innbakt IKT som avgrensningskriterium i lovteksten da avgrensningen hovedsakelig ligger i om IKT- løsningen har brukerfunksjoner rettet mot allmennheten eller ikke. Sanntidsinformasjonstavler er ment å omfattes av bestemmelsen. Informasjonen er rettet mot allmennheten og denne informasjonen kan gjøres tilgjengelig for blinde eksempelvis ved lyd og enkle menyfunksjoner.»

På samme måte som det nå er avklart at billettautomater ikke ble innlemmes i forskriftene som er utarbeidet på samferdselssektoren, vet vi også at informasjonstavler/monitorer, herunder samtidsinformasjonstavler, heller ikke er ivaretatt av noen annen forskrift. I tillegg finnes slike tavler og monitorer på en rekke andre steder enn på stasjoner og flyplasser.

Andre eksempler fra forarbeidene som skulle vært fulgt opp er:
«AMB-utvikling har tatt opp spørsmålet om aktive arkiv, og tar til orde for at disse er rettet mot allmennheten, eksempelvis der det foreligger innsyn etter offentlighetsloven eller der det er partsinnsyn. Dette er IKT-løsninger som bør kunne omfattes av bestemmelsen slik at flest mulig har tilgang. Samtidig er området per i dag ikke godt nok utredet med hensyn til konsekvensene av å lovhjemle en plikt til universell utforming av slike aktive arkiv. Departementet vil derfor komme til-bake til dette i forbindelse med forskriftsarbeidet og de nærmere presiseringer som der skal gjøres med hensyn til virkeområdet.» s. 168.

«Også Smarthusteknologi faller eksempelvis utenfor bestemmelsens virkeområde. Grunnteknologien ved smarthus med hensyn til inkorporering i bygg reguleres av plan- og bygningsloven. De IKT-løsninger som eventuelt koples til smarthusteknologien vil derimot kunne omfattes av § 11 om tidsfrister for krav til universell utforming av IKT der de har brukerfunksjoner (brukergrensesnitt) rettet mot allmennheten. Den samme avgrensningen vil også gjelde IKT utplassert andre steder enn i bygninger og hvor utformingen er regulert i annen lovgivning.» S. 167.

Også formidling av elektronisk kunst er gitt som et eksempel i lovproposisjonen.

I tillegg vil vi rette oppmerksomheten mot digitale adgangskontroller som skulle vært dekket av plan- og bygningsloven. I likhet med Standard Norge, påpekte vi at forslaget til teknisk forskrift ikke inkluderte IKT, slik det var forutsatt i Ot.prp. 44 (2007-2008). Det ble riktignok tatt inn en bestemmelse i TEK 10 som følge av dette, men vi stiller oss tvilende til om den vil dekke godt nok:
§ 12-21. Skilt, styrings- og betjeningspanel, håndtak, armaturer mv.

1. Skilt, styrings- og betjeningspanel, håndtak, armaturer mv. skal være enkle å forstå og betjene.
   Stopp Diskrimineringen forventet at FAD og BLD i denne prosessen, ville foreta en full gjennomgang for å sikre at føringene fra forarbeidene ble fulgt opp.
2. Utdanning og arbeidsliv må inn i lov og forskrift til § 11
   Stopp Diskrimineringen vil i likhet med mange andre høringsinstanser gjenta kravet om at plikten til universell utforming etter §§ 9 og 11 i Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, må omfatte læresteder og arbeidsplasser, slik TEK 10 gjør.

Det har i lang tid vært avklart at § 9 definerer elever og studenter som allmennheten, og det foreligger allerede solid rettspraksis på området. En slik forståelse ble også lagt til grunn av Graverutvalget i NOU 2009:14 om felles diskrimineringslov.

Det er uholdbart når begrepet «allmennheten» skal ha to forskjellige definisjoner i en og samme lov. Vi har en rekke ganger etterlyst begrunnelser for dette.

Vi skal ikke gjenta vår og andres redegjørelse for detaljene i sektorlovgivningen. Derimot vil vi presisere nok en gang at universell utforming ikke er en rettslig standard i sektorlovgivningen, kun nedfelt som et svært vagt og selvmotsigende prinsipp i sin kontekst i § 4-3 i universitets- og høyskoleloven. Dette ble pekt på som et problem allerede av Syseutvalget i NOU 2005:8.

Vi finner det svært underlig at denne juridisk uholdbare rettstilstanden kan opprettholdes i årevis.
For å underbygge en slik påstand vil vi sitere FADs egen jurist, Mette Bredengen, som redegjorde for både håndhevers og pliktsubjektenes behov på høringsmøte 15.1.:
«Det ville vært problematisk å håndheve denne plikten dersom det ikke foreligger standarder eller nærmere krav til hva som skal til for å oppfylle denne plikten»
«De (pliktsubjektene) vil ha behov for konkrete krav i forskrifter eller retningslinjer for å kunne forutsi hva som skal til for å oppfylle kravene og kunne sørge for å følge dem.»

Både universitets- og høyskoleloven og loven om offentlige anskaffelser skaper uklarhet om hva som kreves av pliktsubjektene, noe som utgjør et rettssikkerhetsproblem dersom de respektive lovbestemmelsen skulle bli håndhevet. Når dette ikke ser ut til å skape problemer, skyldes det som kjent, at lovbestemmelsene ikke har blitt satt på prøve så langt.

Stopp Diskrimineringen er av den oppfatning at det må skyldes manglende kompetanse når det vises til individuell tilrettelegging som begrunnelse for å ikke gi arbeidstakere samme rett som dem som faller inn under allmennheten ette §§ 9 og 11. For igjen å gripe til en analogi som er lettfattelig, blir dette, som det ble forklart fra SAF på høringsmøte, som om man skulle la være å gjøre bygg universelt utformet med den begrunnelsen at folk har fått en rullestol.

Individuell tilrettelegging er nødvendig, men dersom man ikke gjør noe med omgivelsene, oppnår man bare at den enkelte kommer i sentrum som det egentlige problemet. Verken skolebarn eller arbeidstakere får fremstå som likestilte og kompetente, så lenge regjeringen ikke endrer på dette. Stopp Diskrimineringen vil hevde at nettopp fraværet av denne grunnleggende forståelsen av behovet for å sikre universell utforming på alle områder, inkludert IKT, opprettholder fordommer og diskriminering. Vi vil også understreke at ensidig satsing på særløsninger og særlige tilpasninger, er samfunnsøkonomisk ulønnsomt. Vi kan derfor ikke se at en slik politikk kan forsvares ut fra noen av regjeringens målsettinger.

Slik rettstilstanden er og vil fortsette å bli, om endring ikke skjer, vil en hvilken som helst besøkende ha sterkere diskrimineringsvern etter dtl, når det gjelder retten til universell utforming av nettjenester ved lærestedene, enn både elever, studenter og ansatte.

Til slutt vil vi påpeke at IKT, på samme måte som bygg, først og fremst er sektorovergripende. Det er derfor mest hensiktsmessig at standardene for universell utforming av IKT som er felles for alle sektorer, samles i én forskrift.

For øvrig viser vi til tidligere og nye høringsuttalelser som har gitt og gir utfyllende utredninger om nødvendigheten av universell utforming for å oppnå likestilling på alle samfunnsarenaer.

 

For lave nivå på kravene

Det må foretas en gjennomgang av nivåene i WCAG 2.0

Stopp Diskrimineringen viser til høringsuttalelser fra interesseorganisasjonene og Funka.nu for en mer detaljert gjennomgang av kravene som er foreslått.
Generelt er vi av den oppfatning at man har lagt seg på et nivå som for det første ikke tar hensyn til heterogeniteten i befolkningsgruppen som omfattes av diskrimineringsvernet, og for det andre, ser ut til å være mer rettet inn mot den aldrende del av befolkningen med sine moderate svekkelser i funksjonsnivå, enn mennesker med ulike funksjonsnedsettelser av en mer omfattende grad.
Det er viktig å holde fast ved at universell utforming er en strategi for å gjøre et samfunn tilgjengelig for alle i så stor grad som mulig, og ikke en særstrategi. Like viktig er det imidlertid å holde fast ved at denne forskriften operasjonaliserer hva som skal legges i plikten til universell utforming som en rettslig standard hjemlet i en lov som har som formål å forby diskriminering ved å bygge ned funksjonshemmende barrierer. Dersom kravene skal ha en slik effekt, må de være på et nivå som fanger opp bredden i personkretsen til dtl. Som eksempel på at forslaget ikke fanger opp målgruppen, kan nevnes kravet til kontrast. For svaksynte som utgjør den største gruppen av synshemmede, og som ikke bruker verken lyd eller punktskrift, er nivået på kravene til kontrast og skriftstørrelse, helt avgjørende for om nettsiden kan leses eller ikke. Nivåene A og AA sikrer ikke dette, og for mange vil heller ikke nivå AAA være optimalt.
For oss ser det ut som om forslagsstiller tar utgangspunkt i at WCAG 2.0 er en retningslinje for universell utforming, slik at bare man holder seg til et nivå i WCAG 2.0, oppfylles plikten i dtl. Det er i så fall en utbredt misforståelse som har størst konsekvenser for funksjonshemmede. Siden funksjonshemmede ikke har blitt brukt som eksperter ved utarbeidelse av kravene, mener vi det må tas en gjennomgang av hva de tre nivåene faktisk innebærer for personer med ulike funksjonsnedsettelser. Nivået lar seg ikke bestemme teoretisk, og brukergrensesnittet varierer svært mye avhengig av om funksjonsnedsettelsen går på syn, hørsel, tale, motorikk, oppfatnings-, tolknings- eller konsentrasjonsevne.

 

Universell utforming er lønnsomt

Det skal ikke knyttes en uforholdsmessighetsvurdering til § 11

Stopp Diskrimineringen vil vise til at da det ble bestemt at særbestemmelsen skulle omfatte IKT og ikke bygg, slik Syseutvalget foreslo i NOU 2005:8, ble dette nettopp grunngitt i Ot.prp. 44 (2007-2008) med at den høye utskiftningstakten ville være overkommelig. Den vurderingen slutter vi oss til.

Vi minner også om at Syseutvalget vektla at loven både hadde en proaktiv og en retroaktiv bestemmelse i sin begrunnelse for å innføre en særbestemmelse hvor plikten var absolutt, jf. NOU 2005:8 kap 13 om merknader til § 11:

«Den mer absolutte plikten etter § 11 vil når det gjelder bygg, anlegg og opparbeidede uteområder med tiden erstatte tilretteleggingsplikten etter § 9, som er begrenset av en uforholdsmessighetsvurdering. Mens plikten etter § 9 dels virker retroaktiv ved at manglende overholdelse kan medføre diskriminering, vil pliktene etter § 11 virke proaktivt ved å skape et mer tilgjengelig samfunn. Reguleringen styrker derved virksomhetenes incitament til å tilrettelegge med normen i § 11 som målsetting.»

Et tredje poeng er at innføring av standarder vil virke konkurransefremmende og vil dermed være lønnsomt på sikt for dem som kjøper internettløsninger. Det som er dyrt er at hver leverandør får lage sin egen særløsning. Vi har grunn til å tro at det i dag brukes store summer på fordyrende spesialdesign av nettsider, uten at kjøperen har forutsetninger til å vurdere kvalitet. Det bør være i alles interesse at verken offentlig eller privat sektor betaler for ekskluderende løsninger, slik tilfellet er i dag.

Til slutt vil vi understreke betydningen av at FAD lytter til dem som representerer ulike funksjonsnedsettelser.

Oslo, 4. februar 2013
For Stopp Diskrimineringen
Berit Vegheim

Statsministerens kontor
Postboks 8001 Dep
0030 Oslo

 

Høringsuttalelse til NOU 2003:19 Makt- og demokrati
Borgerrettsstiftelsen Stopp Diskrimineringen vil med dette avgi høringsuttalelse til NOU 2003:19 Makt og demokrati.

Stopp Diskrimineringen ble stiftet 9.12.02 med hovedformål å arbeide for at funksjonshemmede skal få samme rettslige vern mot diskriminering som andre utsatte grupper i det norske samfunn. Som en viktig del av vårt arbeid for innføring av en anti-diskrimineringslov, driver vi utstrakt informasjonsvirksomhet for å etablere en erkjennelse av at mennesker med funksjonsnedsettelser utsettes for ekskludering og utestengning på mange viktige samfunnsområder som politisk deltakelse, arbeid og utdanning. En utredning om makt og demokrati i det norske samfunn er således av særlig interesse for vårt arbeid.

Innledningsvis stiller vi derfor spørsmålet:
Hvordan er det mulig i Norge i dag å gjennomføre en så vidt omfattende utredning, både i tid og omfang, av maktforhold og demokratiets vilkår, uten å nevne den største minoritetsgruppen i befolkningen?

Mennesker med funksjonsnedsettelser er uten tvil en av de mest utsatte og sårbare befolkningsgrupper når det gjelder spørsmål om fordeling av makt og ulike typer ressurser som muliggjør aktiv deltakelse i offentlig debatt og politiske fora. Dels er gruppen spesielt utsatt på grunn av ekskluderende rammebetingelser for deltakelse, og dels på grunn av mangel på viktige og toneangivende alliansepartnere i kampen for full deltakelse og likestilling.

 

Maktutredningen utdefinerer funksjonshemmede fra agendaen
Vårt hovedanliggende i denne høringsuttalelsen blir således å vise at maktutredningen ved å ignorere og utelate funksjonshemnings-perspektivet, i seg selv konstituerer et eksempel på utdefinering av en gruppe borgere fra samfunnets viktigste agenda, debatten om makt og demokrati. Videre vil vi hevde at til tross for maktutrederflertallets meget ensidig negative syn på nasjonalt og internasjonalt rettighetsvern, leverer de paradoksalt nok, det sterkeste argumentet for at Norge trenger et rettslig vern mot diskriminering på grunnlag av funksjonshemning. Den manglende erkjennelsen av at funksjonshemning er relevant i forhold til ivaretakelsen av demokratiske rettigheter, viser svakheten ved å overlate til folkestyret å avgjøre alle anliggender som vedrører rammebetingelser for borgernes deltakelse og innflytelse i samfunnet.

Det er en kjensgjerning at mennesker med nedsatt funksjonsevne til alle tider har kommet dårligst ut når det gjelder mulighet for å delta på viktige samfunnsarenaer. Vi reagerer derfor kraftig på at en gruppe fremtredende akademikere som er blitt tiltrodd å identifisere hvilke betingelser som styrer maktfordelingen i samfunnet, leverer en så ensidig og snever analyse av behovet for å sikre enkelte befolkningsgrupper rettslig vern mot ekskludering og diskriminering. Maktutrederne tilkjennegir etter vår oppfatning et altfor ensidig negativt syn på rettighetstenkning. Det vises blant annet til ”amerikanisering” som vil innebære at den enkelte må gå til domsstolen for å få prøvet sin rett. Vi vil minne om at den modellen som er valgt i Norge er av sivilrettslig art, og at 25 år med Likestillingslov og Likestillingsombud viser at det finnes et velfungerende alternativ til dyre rettssaker.

Utrederne synes også fullstendig å overse at USA er blitt et mer tilgjengelig samfunn enn bl.a Norge som følge av at man har tatt i bruk flere typer ikke-diskriminerende virkemidler som anti-diskrimineringslover, ikke-diskrimineringsklausuler i offentlige kontrakter og stiller krav ved offentlige innkjøp. Svært mange land er i ferd med å følge USAs eksempel når det gjelder virkemiddelbruk. Mens USA viser stor vilje til å styre markedskreftene for å oppnå tilgjengelige produkter og tjenester, viser Norge en styringsvegring som er vanskelig å forstå. Isteden har man satt sin lit til ”den gode vilje”, noe som har vist seg å være ineffektivt når det gjelder å bygge ned de funksjonshemmende barrierene. Dette perspektivet mangler maktutrederne naturlig nok, ettersom de ikke beskjeftiger seg med funksjonshemmende barrierer for deltakelse.

Stopp Diskrimineringen slutter seg fullt ut til Hege Skeies særuttalelse, men beklager sterkt at også Skeie ignorerer funksjonshemnings-perspektivet i sin ellers så glimrende analyse av folkestyrets svakheter og rettighetsvernet som forutsetning for demokratiet. Skeies argumentasjon og konklusjoner gjelder også for mennesker med nedsatt funksjonsevne på samme måte som for etniske, religiøse og seksuelle minoriteter som Skeie selv trekker fram som parallelle befolkningsgrupper til kvinner.

 

Demokratiet er truet når marginaliserte grupper ikke identifiseres
Stopp Diskrimineringen vil påpeke det alvorlige i at det synes å være en ”tradisjon” i Norge for at tunge offentlige utredninger og andre politiske dokumenter behandler store og viktige samfunnsspørsmål uten å analysere konsekvensene for den delen av befolkningen som møter funksjonshemmende barrierer. Som eksempler på slike dokumenter vil vi trekke fram: NOU 1999:27 Ytringsfrihet bør finde sted eller de to derpå følgende stortingsmeldinger, St.meld. nr. 42 (1999-2000) og St.meld. nr. 26 (2003-2004) Om endring av Grunnlovens § 100, videre NOU 1999:26 Konvergens – sammensmelting av tele-, data- og mediesektorene og NOU 2000:14 Frihet med ansvar. Sistnevnte er eksempel på en reform med særlig store konsekvenser for mennesker med funksjonsnedsettelser, i dette tilfellet studenter som vil fremstå som lite attraktive for læresteder, hvis inntekt er koblet opp mot rask gjennomstrømming.

Felles for de ovennevnte dokumentene er at de legger premisser for fremtidig samfunnsutvikling på områder som er av avgjørende betydning for hvorvidt befolkningen sikres sine demokratiske rettigheter, så som sikring av ytringsfriheten, tilgang til offentlig informasjon og kommunikasjonskanaler og lik rett til utdanning. Ytterst sett er det et spørsmål om oppfyllelse av de helt grunnleggende menneskerettigheter.

Stopp Diskriminering har i vår levert innspill til Kontroll- og konstitusjonskomiteen i forbindelse med behandling av endring av Grunnlovens § 100, hvor vi uttaler:
”Det er svært alvorlig at en del av befolkningen systematisk utelates fra offentlige dokumenter som tar opp spørsmål knyttet til demokrati og rettigheter, og særlig uforståelig er det at Regjeringen i St.meld. nr. 26 (2003-2004), som ble skrevet lenge etter at NOU 2001:22 Fra bruker til borger, ble fremlagt, nok en gang ignorerer denne spesielt sårbare befolkningsgruppen.”

Uredningen NOU 2001:22 Fra bruker til borger er det viktigste dokumentet som er laget når det gjelder funksjonshemnings-perspektiv på norsk politikk. Det er i seg selv symptomatisk når det ved millenniumsskiftet måtte en egen utredning om funksjonshemmede til for å få satt fokus på gruppens livsvilkår i det norske samfunnet. Normalt skulle en slik utredning ha vært overflødig – dvs. om funksjonshemmede hadde blitt sett på som en normal del av befolkningen og inkludert i alle de analyser, utredninger og andre politiske dokumenter som omhandler folk flest. Dette er også en del av konklusjonen til Manneråkutvalget.

I utredningen gis det en grundig analyse av dagens situasjon når det gjelder mulighetene for deltakelse på ulike samfunnsområder. Utvalget analyserer hvilken effekt de virkemidler som har vært tatt i bruk for å oppnå det overordende målet om full deltakelse og likestilling har hatt. Manneråkutvalget konkluderer med at til tross for unison enighet helt tilbake til 1960 tallet om at funksjonshemmede skal kunne leve og delta i samfunnet på lik linje med resten av befolkningen, er det fortsatt et stort gap mellom målet om full deltakelse og likestilling og virkeligheten. Om årsaken til at dette gapet er og forblir stort sier utvalget på s. 294:

”De funksjonshemmende barrierene er av til dels svært ulik karakter, men for de som berøres er de uansett viktige. Det store gapet mellom mål og virkelighet fremstår som et konglomerat av problemer. Det er imidlertid mulig å se en form for overordnet systematikk i dette konglomeratet. Systematikken er knyttet til hvordan samfunnet organiseres og utvikles. Hovedproblemet er at hensynet til at alle skal delta og ha like muligheter sjelden kommer inn som et viktig premiss i planleggingen, beslutningsprosessen eller i den konkrete utformingen av tiltak. Utvalget mener at dette er den viktigste årsaken til at vi ikke i særlig grad har kommet nærmere det overordnede målet om full deltakelse og likestilling.

Utvalget har lagt en politisk analyse til grunn: Når mål eller hensyn knyttet til en samfunnsgruppe glemmes i den grad at det blir et system i det, skyldes dette i stor grad at gruppen har en for svak posisjon til å gjøre sine premisser gjeldende – til å gjøre dem til selvsagte hensyn og premisser. Den svake posisjonen medfører at det ikke rokker ved myndighetenes legitimitet om gruppen overses, og manglende handling får ingen konsekvenser. Det råder fremdeles en del fordommer som gjør at det ikke er like selvsagt å ta inn hensynet til funksjonshemmede i samfunnsplanleggingen. Mennesker med funksjonsnedsettelser blir ikke sett som en del av befolkningen – men som en gruppe som ønsker sine krav gjennomført på bekostning av den øvrige befolkningen. Det er et alvorlig paradoks at nettopp fordi hensynet til alle borgere ikke legges til grunn for politikk og utforming av tiltak, kommer samfunnet i en situasjon der en må ty til kostbare særløsninger i etterkant.”

Stopp Diskrimineringen slutter seg helt og fullt til Manneråkutvalgets hovedkonklusjon, og vi viser til utredningen for mer detaljert kunnskap om hva de funksjonshemmende barrierene består i når det gjelder tilgjengelighet til fysisk miljø, informasjon, iKT osv. Her vil vi nøye oss med å konstatere at store grupper i befolkningen møter informasjons- og kommunikasjonsbarrierer som i dag kan fjernes uten store kostnader; løsningene er kjente, bl.a finnes internasjonale standarder som sikrer at informasjon på internett er tilgjengelig. Når vi likevel opplever at offentlig informasjon ikke er tilgjengelig for sanse- og lesehemmede, fordi norske myndigheter velger programvare og formater som ikke kan leses av alle og lar være å stille krav til TV-selskaper om å tekste, er det vanskelig å tolke dette som annet enn et klart brudd på demokratiske rettigheter.

Stopp Diskrimineringen forventer at slike og andre hindringer for deltakelse blir gitt en sentral plass i Regjeringens oppfølging av maktutredningen. I dette arbeidet må NOU 2001:22 trekkes inn. Videre forventer vi at Regjeringen nå vil sørge for at utredning av konsekvenser i form av funksjonshemmende barrierer blir pålagt gjennom utredningsinstruksen, slik det ble hevdet at man var i gang med i St.meld.nr. 40 (2002-2003). Så langt kjenner vi ikke til at et slikt arbeid er satt i gang.

Til slutt konkluderer vi med et sitat fra kap. 6 Demokratiske rettigheter i NOU 2001:22, s. 57:

”Det finnes flere forklaringer på manglende politisk deltakelse. En vanlig forklaring er likegyldighet, som enten bunner i at den enkelte borger er fornøyd med at andre tar på seg ansvaret, eller i at den enkelte opplever avmakt som følge av avstand til de organer som styrer. Men det finnes også andre og mer sammensatte forklaringer, som ikke bunner i borgernes subjektive opplevelser. En slik forklaring kan være at forutsetningene for deltakelse ikke er like for hele befolkningen. Dette kan henge sammen med at de ytre rammebetingelser som er satt for deltakelse, slår ulikt ut i forhold til forskjellige grupper av befolkningen, og/eller det kan skyldes faktorer som indirekte eller direkte har sammenheng med kjennetegn ved en bestemt gruppe.

Det må erkjennes at også et samfunn hvor de sivile og politiske rettighetene står sterkt, kan ha problemer i et demokratisk perspektiv. Ved å sette fokus på årsaker til at store befolkningsgrupper systematisk faller utenfor beslutningsprosesser og er underrepresentert i de styrende organer, bekrefter samfunnet sitt demokratiske «sinnelag». Et demokratisk samfunn har et konstant press på seg til å sikre at alle statsborgere faktisk har de samme sivile og politiske, såvel som sosiale, økonomiske og kulturelle rettigheter, slik disse er nedfelt i FNs internasjonale konvensjoner. Det er en trussel mot demokratiet at dette tas for gitt, slik at manglende deltakelse og taushet fra grupper i befolkningen ikke fanges opp.”

Oslo, 11. juni 2004

Med vennlig hilsen
Stopp Diskrimineringen
Berit Vegheim
Daglig leder

Moderniseringsdepartementet
Postboks 8004 Dep
0030 Oslo

Høring om tiltak mot diskriminering ved offentlige anskaffelser

Stopp Diskrimineringen takker for invitasjon til høring om bruk av tiltak mot diskriminering ved offentlige innkjøp. Vi beklager imidlertid sterkt den korte høringsfristen. Siden forslaget til forskrift også dreier seg om implementering av et EU-direktiv, er det et komplisert saksfelt å trenge inn i. Vi tror saken ville vært tjent med at høringsinstansene hadde hatt bedre tid.

Stopp Diskrimineringen har som mål at Norge skal ta i bruk et bredest mulig spekter av virkemidler for å bekjempe diskriminering uansett grunnlag. Vi er derfor svært glad for at Regjeringen vil ta i bruk den unike muligheten som ligger i å knytte krav om ikke-diskriminering til offentlige anskaffelser.

Som det vil fremgå av vårt høringssvar, er vi av den oppfatning at MOD ikke har utnyttet de muligheter EUs innkjøpsdirektiv, 2004/18/EC, gir hjemmel for, men isteden har lagt seg på en minimumsløsning som kanskje innebærer en for snever tolkning av EU-direktivet. Vi sikter her spesielt til bestemmelsene om kriterier for avvisning i §§ 10-10 og 18-12.

Nedenfor vil vi kort beskrive virkemidlets art og historiske bakgrunn. Deretter fremmer vi konkrete forslag til hvordan regelverket kan utnytte de muligheter som EUs innkjøpsdirektiv 2004/18/EC faktisk gir.

Et effektivt virkemiddel basert på frivillighet

Det å stille krav som motvirker utstøtning og utestengning av utsatte grupper på arbeidsmarkedet ved inngåelse av kontrakter, dvs. bruk av ikke-diskrimineringsklausuler i offentlige kontrakter, er uten tvil det mest effektive virkemiddel en stat har til rådighet. Dette har vi funnet belegg for å hevde på bakgrunn av andre lands erfaringer; i første rekke USA, men senere også Canada og i Europa, Storbritannia. Vårt utgangspunkt er at Norge har en forpliktelse til å sikre at offentlige midler ikke støtter opp om virksomheter som diskriminerer grupper i befolkningen, og som dermed handler i strid med menneskerettighetene.

I motsetning til generelle anti-diskrimineringsbestemmelser og lover som forbyr diskriminering, gjerne ved hjelp av sanksjoner, handler oppfyllelse av kontraktsvilkår om et fritt valg fra aktørenes side; en leverandør kan velge å la være å inngå en kontrakt dersom vilkårene synes urimelige. Samtidig vil motivasjonen for å inngå en stor og inntekstbringende kontrakt med det offentlige være så høy, at den økonomiske gevinsten vil overstige motviljen mot å ta på seg forpliktelser. Det vil alltid finnes nok av leverandører som opplever et krav om ikke å diskriminere arbeidssøkere og arbeidstakere som en liten belastning i forhold til å miste kontrakten. Det offentlige har derfor som storkunde i markedet en unik mulighet til å påvirke atferd i tråd med overordnede politiske målsettinger og menneskerettslige forpliktelser. Hvilke styringsmuligheter denne markedsmakten gir det offentlige, har imidlertid til nå ikke vært erkjent eller påaktet i Norge og i Europa forøvrig.

USA har derimot helt siden 2. verdenskrig tatt i bruk ikke-diskrimineringsklausuler i kontrakter ved offentlige innkjøp. Årsaken var akutt mangel på arbeidskraft i våpenindustrien, og det var behov for en diskriminert gruppe på arbeidsmarkedet; nemlig de svarte.

Siden har klausulene blitt utvidet til å gjelde stadig flere grupper, og kravene har blitt stadig mer offensive når det gjelder arbeidsgivers innsats for å rekruttere arbeidstakere fra ulike utsatte grupper. Sentrale bestemmelser finnes i Civil Rights Act 1964, Executive Order 11246 og Rehabilitation Act (sistnevnte lov gjelder føderale myndigheters forpliktelser overfor funksjonshemmede),

Rehabilitation Act, sec. 503 presenteres slik av US Departement of Justice på deres hjemmeside: “Section 503 requires affirmative action and prohibits employment discrimination by Federal government contractors and subcontractors with contracts of more than $10,000.”

(kilde: -http://www.usdoj.gov/crt/ada/cguide.htm-)

For en mer detaljert gjennomgang av hvordan kontraktsklausuler er praktisert i ulike land, vises til artikkelen: ”Toward the establishment of employment equity within the European Union and Sweden? The developing policies related to the use of anti-discrimination clauses in public contracts. An institutional strategy for changing discriminatory behaviour on the labour market.“, skrevet av den amerikanske og svenske juristen Paul Lappalainen. Laapalainen er juridisk rådgiver for Integrationsverket i Sverige og en av Skandinavias fremste eksperter på bruken av dette virkemidlet. (Artikkelen er oversatt til norsk av Lillian Vicanek, Stopp Diskrimineringen). I 2000 utga Integrationsverket rapporten ”Ingen diskriminering med skattemedel” som viser at aksept for at dette handler om å hindre skattefinansiert diskriminering også er på vei inn i vår del av verden. (Begge dokumenter er vedlagt).

Stopp Diskrimineringens forslag til hjemling av ikke-diskriminering i forskrift om offentlige anskaffelser.

Våre forslag til ny tekst står i kursiv.

Stopp Diskrimineringen støtter MODs forslag om å kreve egenerklæring om ikke-diskriminering, men mener at dette ikke er tilstrekkelig for å sikre at atferd endres hos leverandørene. I tillegg må regelverket inneholde bestemmelser som presiserer hvilke lovbrudd leverandøren ikke må gjøre seg skyldig i, og bestemmelser som hindrer at leverandører som har brutt diskrimineringsforbud, får nye kontrakter.

Stopp Diskrimineringen vil be MOD vurdere om et forbud mot diskriminering i tillegg bør tas inn i loven om offentlige anskaffelser for å styrke signaleffekten.

§ 3-8 Bruk av kontraktsstandarder og spesiell kontraktsvilkår
Vi foreslår at siste setning i pkt. 2) skal lyde:

Slike betingelser kan også omhandle miljøhensyn og sosiale hensyn, herunder retten til ikke-diskriminering uansett grunnlag, jf. aml. kap. 13.
EUs innkjøpsdirektiv artikkel 26 åpner for en rekke sosiale hensyn, og i recital 33 gis noen eksempler på hvilke hensyn som kan tas. Ikke-diskriminering er et så viktig sosialt hensyn at det må fremgå eksplisitt av forskriften § 3-8. Andre hensyn som går på ansettelse av langtidsledige og utsatte grupper, jf. recital 33, kan listes opp i den planlagte veilederen til innkjøpsreglene. § 3-8 bør inneholde referanse til veilederen, slik at arbeidsgiver blir gjort oppmerksom på at veilederen finnes.

Videre viser Stopp Diskrimineringen til reglene i aml kap. 13 om vern mot diskriminering i arbeidslivet. Tilsvarende bestemmelser om forbud mot direkte og indirekte diskriminering, regler om delt bevisbyrde og effektiv sanksjonering ved brudd på reglene bør kunne være tilsvarende relevante for forskriften om offentlige anskaffelser, jf. artikkel 27 i EUs innkjøpsdirektiv. Vi ber departementet vurdere om tilsvarende bestemmelser bør innarbeides i forskriften eller om en henvisning mellom forskrift og arbeidsmiljølov, er mer hensiktsmessig.

§ 7-5 Kvalifikasjonskrav
Vi foreslår en presisering av at kvalifikasjonsgrunnlag jf. pkt. 3), kan eksempelvis være at leverandøren dokumenterer at virksomheten utøves eksternt og internt, på en slik måte at den ikke diskriminerer på noe grunnlag.

Samme presisering bør tas inn i et nytt pkt. 3) i § 15-5

§§ 10-10 og 18-12 Avvisning på grunn av forhold ved leverandøren

Stopp Diskrimineringen viser til EUs innkjøpsdirektiv artikkel 45 som hjemler at statene kan angi brudd på nasjonal lovgivning som kriterier for avvisning, kf. artikkel 45 pkt. 2c) og d), samt recital 34. I forslaget til forskrift er det etter vår oppfatning foretatt en kraftig innskrenkning av adgangen til å avvise leverandører ved at det bl.a kun refereres til brudd på straffeloven. Det er åpenbart at også sivilrettslig lovgivning som Likestillingsloven og Arbeidsmiljøloven omfattes av EU-direktivets bestemmelser. Vi stiller også spørsmål ved inndelingen i ”skal” og ”kan” krav som vi ikke finner hjemmel for i artikkel 45.

Konkret foreslår vi et nytt pkt. 1g) om at oppdragsgivere skal avvise leverandører som:
g) har fått vedtak mot seg i Diskriminerings- og likestillingsnemnda, og ikke kan fremlegge dokumentasjon på hvordan handlinger i strid med diskrimineringsforbudet kan unngås i fremtiden

Vi ser at det kan være hensyn som taler for at KOFA som har ansvar for klagebehandlingen etter regelverket om offentlige anskaffelser, er klageinstans, og ber derfor MOD om å vurdere hvilken nemnd som er mest hensiktsmessig å bruke som klageinstans ved brudd på ikke-diskrimineringsbestemmelsene i forskriften. Slik vi ser det, vil det være kompetanse på diskrimineringslovgivningen som er viktigst i denne type saker.

Artikkel 27/recital 34 i EUs innkjøpsdirektiv kan etter vår oppfatning utnyttes langt bedre enn forslaget til forskrift gir inntrykk av. Vi viser til at Likestillingsloven hjemler en aktivitetsplikt for arbeidsgivere, og at det fra nyttår blir opprettet en egen veiledningstjeneste under det nye Diskriminerings- og likestillingsombudet som skal motivere arbeidsgivere til å gjøre aktive innsatser for å legge til rette for et inkluderende arbeidsmiljø. Vi viser til at både USA og Storbritannia har praktisert aktivitetsplikt for å motvirke diskriminering, og vi ser ikke at noe er til hinder for å ta i bruk et slikt offensivt virkemiddel i forbindelse med inngåelse av store kontrakter. Aktivitetsplikt kan innebære at arbeidsgiver må kunne dokumentere at det er iverksatt konkrete tiltak, eller at praksis er endret, eller at det foreligger handlingsplaner som bidrar til rekruttering av utsatte grupper og motvirker diskriminerende praksiser på arbeidsplassen. Denne typen aktivitetsplikt innebærer ikke nødvendigvis årlige rapporter, slik Likestilingsloven krever. I USA er det kontraktens størrelse som avgjør system for dokumentasjon, og ved mindre kontrakter er kravet at arbeidsgiver på oppfordring viser dokumentasjon. Vi viser til Likestillingsombudet som har kompetanse som kan være til nytte ved utarbeidelse av et mer detaljert regelverk på dette området.

Rundskriv rettet mot statlige innkjøpere

MOD planlegger et rundskriv rettet mot statlige innkjøpere om praktiseringen av avvisningsreglene. Ifølge høringsbrevet er en slik instruks ment å skjerpe oppmerksomheten om diskrimineringsforbudet. Stopp Diskrimineringen støtter at det utarbeides en slik instruks, men ønsker å presisere at denne ikke må avgrenses til å omfatte kun det ene diskrimineringsgrunnlaget, etniske minoriteter. Denne presiseringen finner vi nødvendig, siden det fremgår av høringsbrevet at instruksen skal være en oppfølging av handlingsplan mot rasisme og diskriminering, Vi minner om at mennesker med nedsatt funksjonsevne er den gruppen som har høyest arbeidsløshet i befolkningen, og at det finnes flere undersøkelser som har vist at staten ikke går foran med et godt eksempel i Norge. Videre viser vi til at Cranfield-undersøkelsen fra 2004 konkluderer med at Norge har et av de mest diskriminerende arbeidsmarkeder i Europa. Norske arbeidsgivere er ikke interessert i å rekruttere etniske minoriteter, mennesker med nedsatt funksjonsevne og langtidsledige. Denne kjensgjerningen viser at det er behov for innsatser som favner om flere grupper.

Videre viser vi til det sterke misforholdet mellom MODs handlingsplan for rekruttering av personer med nedsatt funksjonsevne, og den omtalte handlingsplanen mot rasisme på området diskriminering. Stopp Diskrimineringen forventer at norske myndigheter i tråd med EUs direktiver på arbeid og innkjøp, heretter praktiserer likebehandling av diskriminerte grupper, og ikke slik tilfellet er i dag, utstrakt grad av forskjellsbehandling, jf. tiltakene i de to handlingsplanene og etablering av veiledningstjeneste forbehold etniske minoriteter under det nye Likestillings- og diskrimineringsombudet.

Stopp Diskrimineringen vil gjerne ha en dialog med MOD i det videre arbeidet for å motvirke skattefinansiert diskriminering.

Oslo, 31. august 2005

Med vennlig hilsen
Berit Vegheim
daglig leder
2 vedlegg

Barne- og familiedepartementet
Postboks 8036 Dep.
0030 Oslo

 

Høring forskrift for Likestillings- og diskrimineringsombud og nemnd Stopp Diskrimineringen takker for invitasjon til høring om forskrift for Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda.
Stopp Diskrimineringen vil innledningsvis understreke at all diskriminering er like viktig å bekjempe. Norge er forpliktet av internasjonale menneskerettighetskonvensjoner til å sikre enhver et vern mot diskriminering. Vi vil derfor nok en gang beklage det hastverk norske myndigheter har utvist når det gjelder opprettelse av et felles Ombud før et harmonisert lovverk, dvs. et lovverk som sikrer alle diskriminerte grupper samme grad av vern mot diskriminering, er på plass.

Dette misforholdet vil fra første dag føre til store ulikheter gruppene imellom hva Ombudets ressursbruk, kompetanse, oppmerksomhet og virkemiddelbruk angår. Det er som vi tidligere har påpekt, ytterst uheldig at det apparatet som er satt til å verne grupper mot diskriminering, selv utøver en diskriminerende praksis. Ombudet vil måtte forholde seg til at handlinger som ifølge lovgivningen er diskriminerende overfor en gruppe, er tillatt om de rammer en annen gruppe. Stopp Diskrimineringen kan vanskelig se at et Ombud kan unngå å sende ut signaler om at noen grupper er mer verdt enn andre. Et typisk eksempel på en handling som Ombudt vil måtte behandle ulikt alt etter hvem den rammer, er å nekte noen adgang til et utested. Det er forbudt å stenge noen ute fra et utested dersom det skjer på grunn av hudfarge, men det er tillatt dersom det skjer på grunn av andre synlige kjennetegn ved personens utseende og fremtoning. Spasmer, ansiktstrekk og øyne som oppfattes som unormale er i dag helt legitime grunnlag for å nekte folk adgang. Utestedene vil etter hvert få bekreftet av Ombudet at de kan behandle folk ulikt.

Etableringen av felles Ombud fra 1.1.06 må sette fart i arbeidet med å få på plass et harmonisert lovverk som sikrer alle diskriminerte grupper samme grad av vern mot diskriminering, og Stopp Diskrimineringen forventer at Regjeringen vil prioritere dette arbeidet.

 

Ombudets mandat på arbeidslivsområdet
Arbeidslivsområdet skiller seg i dag ut som det området hvor diskrimineringsvernet er mest harmonisert for utsatte grupper. Det er derfor uforståelig og uakseptabelt at Ombudets mandat innebærer utstrakt forskjellsbehandling av gruppene også i forhold til diskriminering i arbeidslivet. Stopp Diskrimineringen kan ikke se noen saklig grunn for å forbeholde veiledningstjenesten til å fremme etnisk mangfold i arbeidslivet, jf § 1d) i formålsparagrafen. Ved å etablere en veiledningstjeneste for kun en av gruppene som omfattes av samme diskrimineringsvern i lovgivningen, sender Ombudet ut et signal om at diskriminering av de andre gruppene enten ikke utgjør et så stort problem, eller at de andre gruppene ikke er så viktige. Begge typer budskap vil vi karakterisere som diskriminerende i seg selv.

Stopp Diskrimineringen vil minne om at mennesker med nedsatt funksjonsevne er den av gruppene som omfattes av diskrimineringsvernet i nåværende § 54 B i arbeidsmiljøloven, som har den høyeste arbeidsløshetsraten, med sysselsettingsandeler ned i 20 og 30 % avhengig av funksjonsnedsettelse. For ordens skyld vil vi understreke at det er en utbredt misoppfatning at nedsatt funksjonsevne er ensbetydende med redusert arbeidsevne.

Stopp Diskrimineringen vil videre minne om at Cranfield-undersøkelsen fra 2004 slår fast at Norge har et av de mest diskriminerende arbeidsmarkeder (av over 40 vestlige land). Arbeidsgivere gir klart uttrykk for at de ikke er interesserte i å rekruttere verken mennesker med funksjonsnedsettelser, etniske minoriteter eller langtidsledige.

Stopp Diskrimineringen vil hevde at norske myndigheter nå legger opp til en forskjellsbehandling som kan forsterke et fra før av stort samfunnsproblem. Den planlagte veiledningstjenesten vil bli et svært verdifullt virkemiddel for å bekjempe diskriminering og fordommer i arbeidslivet. Dersom veiledningstjenesten skal lykkes med å endre holdninger hos arbeidsgivere, er det imidlertid en forutsetning at den fremstår som troverdig aktør utad. Det vil den ikke gjøre så lenge den selv skal fremme budskap som avgrenser forståelsen av mangfold til kun å bety etnisk mangfold.

Stopp Diskrimineringen vil derfor på det sterkeste henstille til regjeringen om å utvide Ombudets veiledningstjeneste til å omfatte alle diskrimineringsgrunnlag.

Dersom norske myndigheter mener å ha grunnlag for å gi det nye Likestillings- og diskrimineringsombudet et mandat som innebærer så ulik dimensjonering av innsats, ressurser og oppmerksomhet, ber vi om en redegjørelse for dette. Vi viser til våre innledende merknader om hvilke uheldige konsekvenser det har å etablere et felles håndhevingsapparat før lovgivningen er harmonisert, og stiller spørsmålstegn med hvorvidt tiden er moden for et felles Ombud i Norge når det ikke engang kan sikre likebehandling på et område hvor lovgivningen faktisk ikke er til hinder for det.

 

Ombudets kommunikasjon
Stopp Diskrimineringen mener det er urovekkende at BFD i sine kommentarer til §§ 2 og 3 synes helt å ha glemt at også mennesker med nedsatt funksjonsevne fra nyttår er omfattet av Ombudets tjenester. Det fremgår tydelig av kommentarene at de kommunikasjonsproblemer man ser for seg, utelukkende er knyttet til manglende norskkunnskaper. Vi siterer fra kommentar til § 2:
Ombudet skal ha en kommunikasjonsform som sikrer at alle personer skal ha tilgang til håndhevingsapparatet, uavhengig av om vedkommende har gode norskkunnskaper. Spesielt i saker om etnisk diskriminering kan det stilles særskilte krav til veiledning. Ombudet må vurdere behovet for å benytte tolk eller oversetter i tilfeller hvor dette kan være nødvendig.
Stopp Diskrimineringen vil minne om at det finnes flere typer funksjonsnedsettelser som innebærer kommunikasjonsproblemer. Det faktum at disse vanligvis ikke tenkes på og trekkes inn i sammenhenger hvor kommunikasjon er tema, understreker bare betydningen av å ha et bredere fokus på hvilke typer kommunikasjonsmåter Ombudet må ta hensyn til. Med tolk skal man også forstå tegnspråktolk, tegn til tale tolk og skrivetolk. Videre vil noen ha skriftlig informasjon i andre formater enn MS word. Andre vil kanskje trenge en mer lettfattelig informasjon enten skriftlig eller muntlig.

Særlig er bruk av ulike typer tolker forbundet med kostnader som må tas i betraktning, fordi disse kostnadene må dekkes av Ombudet.

Stopp Diskrimineringen krever at Ombudet får de ressurser som er nødvendige for å sikre alle lik tilgang til håndhevingsapparatet

 

Dekning av utgifter til advokatkostnader
BFD foreslår å oppheve ordningen med dekning av advokatkostnader for partene i saker som ombudet bringer inn for klagenemnda. Blant annet begrunnes dette med at ordningen har svært liten betydning i praksis. Og at en slik ordning er overflødig siden dette håndhevingsapparatet skal være alternativ til det ordinære rettssystemet.

Stopp Diskrimineringen har forståelse for argumentene, men vil likevel gå inn for at nåværende ordning i § 29 videreføres. Vi finner det uheldig å avskaffe en slik ordning på grunnlag av erfaring med kun et av diskrimineringsgrunnlagene. Etter vår oppfatning er det sannsynlig at de ”nye” diskrimineringsgrunnlagene vil føre med seg flere slike saker hvor partene velger å benytte advokat. Det vil herske stor usikkerhet omkring utfall av saker på et til nå ukjent område, noe som vil føre til at en part vil føle behov for å la seg bistå av en advokat som parten har tillit til har den rette kompetansen.

Stopp Diskrimineringen anbefaler derfor å utsette en vurdering av om denne ordningen er overflødig til en har høstet erfaring med de ”nye” diskrimineringsgrunnlagenes behov.

Oslo, 12.9.05

Med vennlig hilsen
Berit Vegheim
daglig leder

Moderniseringsdepartementet
Postboks 8114 Dep.
0032 Oslo

 

Høringsuttalelse – forslag til regelverk om offentlige anskaffelser
Borgerrettsstiftelsen Stopp Diskrimineringen vil med dette la oss høre om forslaget til nytt regelverk om offentlige anskaffelser. Vi imøteser en egen høring om kontraktsklausuler som
forbyr diskriminering, og avgrenser dette høringssvaret til vilkår om universell utforming.

Stopp Diskrimineringen er svært fornøyd med at Regjeringen nå vil stille krav om universell utforming både i lovens § 6 og i forskriften. Et slikt krav motvirker at det offentlige bruker skattemidler til innkjøp av produkter, varer og tjenester som ikke kan brukes av store deler av befolkningen, slik tilfellet er i dag. Mange land har fått egen anti-diskrimineringslovgivning som bl.a skal motvirke slik diskriminering, Vi ser det som spesielt viktig at universell utforming knyttes direkte til offentlige innkjøp, slik Regjeringen nå foreslår. Stopp Diskrimineringen vil imidlertid peke på at det i tillegg er behov for å tydeliggjøre at det skal tas hensyn til tilgjengelighet for funksjonshemmede. Det vil alltid være situasjoner der dagens teknologi og kunnskap om løsninger ikke muliggjør universell utforming. Det betyr ikke at det ikke finnes alternative løsninger som må velges i påvente av realisering av universell utforming. Vi viser derfor til EUs innkjøpsdirektiv artikkel 23/recital 29 som opererer med både tilgjengelighet for funksjonshemmede og design for alle. •Vi foreslår derfor at tilgjengelighet for funksjonshemmede tilføyelse i § 3-1 pkt. 6).

• Vi foreslår videre at universell utforming eksplisitt vises til som kriterium for valg av tilbud i §§ 12.2 og 20.2 Kriterier for valg av tilbud. Dette kan ivaretas ved at opplistingen av kriterier videreføres (jf. dagens §§ 10.2. og 17.2.). Dette er også i samsvar med EUs innkjøpsdirektiv jf. artikkel 53/recital 1/recital 46.

Oslo 5. juli 2005

Med vennlig hilsen
Berit Vegheim
daglig leder Stopp Diskrimineringen

Justisdepartementet
Lovavdelingen
Postboks 8005 Dep.
0030 Oslo

 

Stopp Diskrimineringen vil innledningsvis beklage at vi ikke ble invitert som høringsinstans til NOU 2005:8 (2004-2005), siden vårt arbeid utelukkende har vært konsentrert om å bygge opp og spre kompetanse om ikke-diskrimineringslovgivning. I forbindelse med denne høringen utarbeidet vi bl.a et saksnotat som er gjort allment tilgjengelig for høringsinstansene.

Borgerrettsstiftelsen Stopp Diskrimineringen ble dannet 9.12.02 med hovedformål å arbeide for et sivilrettslig vern mot diskriminering på grunnlag av funksjonshemning på alle samfunnsområder. Vi avgir derfor høringsuttalelser i alle saker som dreier seg om etablering og styrking av rettslig vern mot diskriminering. Til orientering kan vi nevne at vi var invitert høringsinstans til forslaget om felles ombud for kjønn og etnisitet og forslag til tiltak mot diskriminering i forskrift for offentlige anskaffelser.

 

1 Generelle kommentarer til NOU 2005:8

1.1 Erkjennelse av diskriminering på grunnlag av funksjonsevne
Stopp Diskrimineringen ser på det fremlagte lovforslaget som et stort skritt i riktig retning for å sikre mennesker med nedsatt funksjonsevne et fullverdig vern mot diskriminering på alle samfunnsområder. Det norske samfunn kan ikke lenger leve ed den utstrakte forskjellsbehandling av marginaliserte grupper i befolkningen når det gjelder rettslig diskrimineringsvern. Så vel internasjonalt som nasjonalt har det hersket manglende erkjennelse av at funksjonshemmede diskrimineres. Vi kan ikke få understrekt sterkt nok betydningen av at NOU 2005:8 poengterer denne kjensgjerning i kap. 6.2, s. 77:

”Internasjonalt har tilnærmingen til situasjonen for mennesker med nedsatt funksjonsevne tradisjonelt vært preget av veldedighets- eller omsorgstenkning. [2] Rettsstillingen til mennesker med nedsatt funksjonsevne er blitt betraktet som et velferdsspørsmål, ikke som et spørsmål om menneskerettigheter. Som en følge av dette er ”disability” ikke særskilt nevnt som diskrimineringsgrunnlag i FNs menneskerettskonvensjoner fra 1966, eller i Den europeiske menneskerettskonvensjon.”

Stopp Diskrimineringen er spesielt opptatt av å sikre at alle diskrimineringsgrunnlag får samme grad av vern i norsk lovgivning, og vil derfor understreke nødvendigheten av et samlet grep, slik Syseutvalget også foreslår, for å harmonisere norsk lovgivning på dette området. Hensynet til harmonisering må dessuten veie tungt i det videre arbeidet med det fremlagte lovforslaget, noe som i visse tilfeller; krav om aktivitetsplikt og definisjon av indirekte diskriminering, vil innebære en styrking av loven mot etnisk diskriminering.

Stopp Diskrimineringen støtter derimot ikke Syseutvalgets oppfatning om at det ideelle ville vært at diskrimineringsvernet hjemles i felles lov. Det er absolutt nødvendig å høste erfaring med en egen lov, bl.a gjennom å opparbeide rettspraksis på et nytt område, før en samler de ulike diskrimineringsgrunnlagene i en felles lov.

 

1.2 Utredningens betydning som lovforarbeid
Stopp Diskrimineringen har i vår gjennomgang av NOU 2005:8 Likeverd og tilgjengelighet, lagt vekt på den betydning denne utredningen vil ha som rettskilde for ettertiden. Når loven skal tolkes, vil ikke bare loven selv, men også utredningen fra Syseutvalget, odelstingsproposisjonen som vil bli laget på grunnlag av denne utredningen og innstillingen som deretter legges fram til Odelstinget fra fagkomiteen, samt vedtakene Stortinget gjør, bli konsultert og tolket.

Siden det her fremmes forslag til en helt ny lov som skal dekke alle samfunnsområder, er det av avgjørende betydning at de som skal tolke hvilke rettigheter og plikter loven hjemler, finner et mest mulig presist og konsist budskap. Det vil ta lang tid å opparbeide rettspraksis på dette området, og derfor er det særdeles viktig at lovens forarbeider er rause på presiseringer og konkrete eksempler som gir minst mulig rom for innskrenkende tolkninger i ettertid. Vi viser til at i USA er ADA-lovgivningens slagkraft redusert betraktelig gjennom flere omganger med restriktiv tolkning av amerikansk Høyesterett, Supreme Court. Selv om Høyesterett i Norge ikke har samme handlingsrom til å endre og begrense en lovs virkeområde og effekt, er det kun et solid lovforarbeid som sikrer oss at diskrimineringsvernet er og forblir effektivt og forutsigbart også i fremtiden.

Stopp Diskrimineringen er derfor opptatt av å få fram de svakheter vi ser ved utredningen som lovforarbeid, slik at disse kan rettes opp i den kommende odelstingsproposisjonen. Det er særlig i tilknytning til bestemmelsene om tilretteleggingsplikt, §§ 9 og 11, vi ser at det er behov for ytterligere presiseringer av rettskravet og et bredere perspektiv på typen barrierer som må omfattes av loven, om den skal gi alle grupper med nedsatt funksjonsevne samme grad av diskrimineringsvern, jf. pkt. 4.

 

2 Generelt om våre anbefalinger og forslag
Stopp Diskrimineringen støtter flertallets forslag der mindretallet utgjøres av Moshuus fra KS og Strøm fra NHO. Derimot støtter vi samtlige mindretallsforslag fra Buvik, Fjellanger og Larsen. I noen spørsmål har vi en annen oppfatning enn et samlet utvalg som f.eks. om lovens tittel og formål § 1, lovens virkeområde § 2, definisjon av indirekte diskriminering § 4, forståelse av rettskravet om tilrettelegging av varer og tjenester § 9 og § 11, hjemling av individuell tilrettelegging § 10. behov for diskrimineringsvern i straffelovens § 135a og i Loven om offentlige anskaffelser. I tillegg behandler høringsuttalelsen behov for vern i § 349a og alkohollovens § 1-8, hvor vi supplerer mindretallets syn.

Anbefalinger og forslag
Lovens tittel må inneholde begrepene Likestilling og eller Diskriminering

• Stopp Diskrimineringen går inn for en harmonisering av titlene på de tre lovene som forbyr diskriminering

§ 1 Lovens formål må være likestilling, ikke likeverd

• Stopp Diskrimineringen foreslår samme formulering av formålsparagrafens 1. ledd som i Lov mot diskriminering på grunnlag av etnisitet mv.
• Stopp Diskrimineringen støtter tolkningen av diskrimineringsgrunnlaget

§ 2 Lovens virkeområde

• Det alminnelige diskrimineringsvernet må gjelde riket uten unntak, jf. loven mot etnisk diskriminering og Likestillingsloven.
• Lovens tilretteleggingsbestemmelser må gjelde norske skip og sivile luftfartøyer.

§ 4 Forbud mot diskriminering

• Stopp Diskrimineringen går inn for at indirekte diskriminering i § 4 3. ledd skal defineres som i 4. ledd, at noen ”blir stilt dårligere sammenlignet med andre”

§ 9 Lovens krav til tilrettelegging/universell utforming

• Loven må hjemle et rettskrav på generell tilrettelegging av tjenester

§ 10 Individuell tilrettelegging

• Bestemmelser om individuell tilrettelegging bør på sikt innarbeides i sektorlovgivning

§ 11 Universell utforming av bygg og uteområder

• IKT og transport må omfattes av forpliktelsene i § 11
• Det må utarbeides standarder på alle områder som må lovfestes innen fastsatte tidsfrister

Diskrimineringsvern i andre lover

• Stopp Diskrimineringen går inn for forbud mot diskriminering i Loven om offentlige anskaffelser
• Funksjonshemmede skal ha samme grad av vern mot diskriminering som andre utsatte grupper, også i straffeloven

Andre anbefalinger og spørsmål til avklaring

• Likestillings- og diskrimineringsombudet må tilføres den nødvendige kompetanse for å kunne håndheve den nye loven, både når det gjelder diskriminering som skyldes fordommer og manglende tilgjengelighet.
• Likestillings- og diskrimineringsombudet må i forskrift være pålagt samme veilederfunksjon overfor arbeidsgivere for alle grupper som omfattes av vernet i aml.
• Likestillings- og diskrimineringsombudet bør kunne mekle innenfor lovens område. Meklingem må være åpen med åpent resultat, slik at andre kan dra lærdom av resultatet.
• Det må etableres et organ som har det samlede ansvar for kunnskapen om hva som til enhver tid er gjeldende standard internasjonalt og nasjonalt.
• Det må utarbeides veiledninger om hvilke forpliktelser virksomheter har etter loven, med råd om hvordan disse kan innfris etter modell av Codes of Practice i UK
• Dokumentasjonssenteret bør lokaliseres sammen med Likestillingsombudet og sortere rett under et fagdepartement
• Bortfall av konsesjoner og løyver skaper særlig problemer innenfor samferdselssektoren som må løses. Det offentlige mister et styringsverktøy ved at det ikke kan stilles krav til tilgjengelighet ved f.eks. tildeling av drosjeløyver.

 

3 Kommentarer til enkelte paragrafer i lovforslaget
Lovens tittel
Lovutvalget foreslår at loven skal hete:
Lov om forbud mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne med kortformen diskriminerings- og tilgjengelighetsloven.

• Stopp Diskrimineringen går inn for en harmonisering av titlene på de tre lovene som forbyr diskriminering

Begrunnelse
Stopp Diskrimineringen er enig med utvalget i å tillegge hensynet til harmonisering stor betydning ved valg av tittel på loven. Derfor vil vi støtte utvalgets valg av begrepet diskriminering i tittelen. Det må ikke herske tvil om at denne loven skal bekjempe diskriminering. Loven vil på den måten gjennom sin tittel innebære en stadfestelse av at funksjonshemmede utsettes for diskriminering, og siden denne erkjennelsen er av ny dato i Norge, blir lovens tittel av spesiell stor betydning for nettopp denne befolkningsgruppen.

Stopp Diskrimineringen mener at det ved innføring av den tredje anti-diskrimineringsloven i Norge, er på tide med en harmonisering av titlene på alle tre lovene. Det er etter vårt syn ikke akseptabelt å videreføre den praksis som har vært ført til nå, med å reservere begrepene likestilling og diskriminering til bestemte grupper; likestilling er lik likestilling mellom kjønnene og diskriminering er lik diskriminering på grunnlag av etnisitet, religion mv. Denne praksisen kommer klart til uttrykk i tittelen på hhv. likestillingsloven og diskrimineringsloven. I motsetning til Lovutvalget, konkluderer vi ikke med at kortformen diskrimineringsloven ikke kan brukes, fordi den er benyttet, jf. vårt innspill til kommunalkomiteen ved behandling av Odelstingsproposisjon, Ot.prp. nr 33 (2004-2005).

Vi anbefaler at alle tre lover isteden får titler som inneholder begrepet diskriminering ev. i kombinasjon med likestilling: Lov om forbud mot diskriminering på grunnlag av hhv. kjønn, etnisitet mv., funksjonsevne. Lovene vil da kunne forkortes med tre bokstaver, slik man har gjort i mange andre land (jf. ADA og DDA), og også i Norge på noen områder, jf. pbl. og aml. Forkortelsene kan f.eks. være: LDK, LDE og LDF, hhv. for grunnlagene kjønn, etnisitet mv. og funksjonsnedsettelse

Ad. § 1 Lovens formål er å fremme likestilling
Lovutvalgets forslag til § 1 Formål:
Lovens formål er å sikre likeverd og fremme like muligheter til samfunnsdeltakelse for alle uavhengig av funksjonsevne, og å hindre diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne

I NOU 2001:22 Fra bruker til borger foreslår Manneråkutvalget en lov som skal fremme likestilling og ha et generelt forbud mot diskriminering.

• Stopp Diskrimineringen foreslår samme formulering av formålsparagrafens 1. ledd som i Lov mot diskriminering på grunnlag av etnisitet, religion mv.

Lovens formålsparagraf bør ha denne formuleringen: ”Lovens formål er å fremme likestilling, sikre like muligheter og rettigheter til samfunnsdeltakelse for alle uavhengig av funksjonsevne …”

Begrunnelse
Formålet med lover som forbyr diskriminering, er likestilling, ikke likeverd, fordi denne typen lovgivning skal sikre samme rett til deltakelse, som resten av befolkningen har. Loven gir ikke funksjonshemmede noen rettigheter som ikke andre har.

Målet om likeverd hører hjemme i lover som gir en befolkningsgruppe særrettigheter, dvs. rettigheter som ikke andre har, f.eks. sosialtjenesteloven. I en slik sammenheng vil det være naturlig å vise til gruppens likeverd som mennesker for å legitimere gruppens behov for ekstra ytelser fra fellesskapet.

Selv om loven skiller seg fra de to andre anti-diskrimineringslovene, (for hhv. kjønn og etnisitet mv.) ved å ha bestemmelser som krever aktive tiltak for å sikre tilgjengelighet i §§ 9, 10 og 11, hjemler ikke loven særrettigheter. Disse tiltakene er en forutsetning for å realisere retten til å delta og å ha lik tilgang til varer og tjenester.

Vi vil understreke betydningen av å operere med et felles begrepsapparat innenfor samme type lovgivning. Begrepet likestilling er et innarbeidet begrep i norsk anti-diskrimineringslovgivning, mens likeverd er et nytt begrep. Det innebærer at vi ikke vet hvordan dette begrepet kan bli tolket juridisk. Som utvalget selv påpeker i kap. 10.2. og kap. 13.1, har lovens formål betydning for tolkningen av loven.

Det er derfor grunn til å være ytterst varsom med å innføre et nytt begrep som i verste fall kan få konsekvenser som ikke er tilsiktet. Vi finner det svært sannsynlig at målet om likeverd vil bli tillagt en annen betydning enn målet om likestilling, basert på det faktum at lovutvalget og lovgiver har valgt et annet begrep. Vi frykter at et mål om å sikre likeverd vil kunne føre til en reell svekkelse av rettighetene som utledes av §§ 9 og 10 om plikt til generell og individuell tilrettelegging. Siden forholdsmessighetsvurderingen alltid vil innebære skjønn, og erfaring fra andre land viser at kostnader er det springende punkt, kan vi lett forestille oss at det kan gjøres et poeng ut av at målet for denne loven ikke er likestilling, men likeverd.

Målet om likestilling vil også være i overensstemmelse med betegnelsen på det nye ombudet og klagenemnden; Likestillings- og diskrimineringsombudet/nemnden.

Ad. § 1 Diskrimineringsgrunnlaget

• Stopp Diskrimineringen støtter definisjonen av diskrimineringsgrunnlaget

Stopp Diskrimineringen vil presisere betydningen av å følge Lovutvalgets forståelse av hva diskrimineringsgrunnlaget må omfatte. Lovutvalget har etter vårt syn, klart å gå klar av alle feller som ligger i avgrensning av diskrimineringsgrunnlaget. Særlig vil vi fremheve eksemplene som gis på at utseendet uavhengig av funksjonsevne, er grunnlag for diskriminering. Dersom loven på sikt skal redusere diskriminerende holdninger og handlinger, forutsetter det at loven har et tydelig og konsistent budskap til allmennheten. Med det mener vi at så lenge det er tillatt å ekskludere noen på grunn av et avvikende utseende eller kroppslige karakteristika, f.eks. et vannsiret ansikt, vil det herske et holdningsklima i samfunnet som rammer alle med avvikende utseende eller kroppslige særtrekk.

Erfaringer fra andre land som UK og USA (særlig på arbeidslivsområdet) viser at et av hovedproblemene med å bekjempe diskriminering ved hjelp av anti-diskrimineringslover, er at den som reiser sak ikke oppfyller kravene til å falle inn under loves personkrets. Dette henger kun sammen med at man har valgt å legge seg på medisinske definisjoner av nedsatt funksjonsevne. Siden diskriminerende holdninger og praksiser i forhold til annerledeshet ikke avgrenser seg til slike detaljerte og rigide definisjoner, er anti-diskrimineringslover som bygger på medisinske definisjoner av personkretsen ikke et effektiv og godt virkemiddel i kampen mot diskriminering. Ved at de bare verner utvalgte ”verdige” personer mot diskriminering, gis det tvert imot et signal til omverdenen om at det er tillatt å utestenge og behandle mennesker ulikt alt etter hvem de er.

Ad. § 2 Lovens virkeområde
Lovutvalget foreslår flere begrensinger i lovens geografiske virkeområde. Lovutvalget skiller ikke mellom det alminnelige diskrimineringsvernet og tilretteleggingsforpliktelsene.

• Det alminnelige diskrimineringsvernet må gjelde riket uten unntak, jf. loven mot etnisk diskriminering og Likestillingsloven.
• Lovens tilretteleggingsbestemmelser må gjelde norske skip i utenriksfart og sivile luftfartøyer.

 

Begrunnelse
Det finnes ingen saklig grunn for å unnta deler av riket fra et alminnelig diskrimingsforbud, jf. de andre to lovene mot diskriminering (kjønn og etnisitet). Det må stå fast at det ikke skal være tillatt å stenge noen ute fra varer og tjenester på Svalbard eller en restaurant ombord på et norsk skip i utenriksfart på grunnlag av deres nedsatte funksjonsevne. Det er som utvalget påpeker, gode grunner til å lage særregler når det gjelder krav til tilrettelegging på Svalbard og Jan Mayen, men det må håndteres uavhengig av et alminnelig diskrimineringsforbud.

Når det gjelder unntaket for norske skip i utenriksfart og sivile luftfartøyer, vil vi hevde at dette dreier seg om noe annet. Norske mennesker som reiser som turister på norske skip og fly, må kunne kreve at det sikres en rimelig grad av tilrettelegging, dvs. på et vanlig internasjonalt nivå. Personer i rullestol må kunne benytte disse transportmidlene. Videre er det absolutt nødvendig at norske skip forpliktes til å ta i bruk varslingssystemer i nødssituasjoner, slik at døve og blinde kan reise trygt. Vi minner om at det er utviklet et rekkverk tilpasset flukt i en mørklagt båt som vil egne seg godt for blinde til orientering. Rekkverket som er en norsk oppfinnelse er et utmerket eksempel på universell utforming ombord.

Ad. § 4 Definisjon av indirekte diskriminering
Lovutvalget foreslår en strengere definisjon av indirekte diskriminering enn den som gjelder i arbeidsmiljøloven.

• Stopp Diskrimineringen går inn for at indirekte diskriminering i § 4 3. ledd skal defineres som i 4. ledd at noen ”blir stilt dårligere sammenlignet med andre”

 

Begrunnelse
Stopp Diskrimineringen forstår de innvendinger som Lovutvalget har mot å ta i bruk samme definisjon av indirekte diskriminering i § 4 3. og 4. ledd (arbeidslivet). Vi tror imidlertid at frykten for urimelige utslag er overdrevet. Det vises bl.a til at dette er et nytt område. Vi vil påpeke betydningen av at en klage om indirekte diskriminering, i de aller fleste tilfeller vil komme til Likestillings- og diskrimineringsombudet. Det innebærer at den som klager, vil få råd fra ombudet. I tilfeller hvor grunnlaget for klagen anses for å være for tynt, vil klagen etter all sannsynlighet bli trukket tilbake før det blir en sak av det.

Det er derimot grunn til å frykte at krav om at noen må være ”særdeles ufordelaktig” stilt i forhold til andre, kan føre til at mange ikke benytter seg av sin klageadgang. Det vil herske stor usikkerhet om hva som legges i denne definisjonen i målgruppen, og det er også grunn til å frykte at lovens vern rent faktisk blir for svakt som følge av et slikt vilkår.

Stopp Diskrimineringen vil her understreke betydningen av å tilføre offentlig og privat virksomhet kunnskap om loven og kjennskap til dens innhold. Fra andre land har vi lært at motivasjonen for å endre diskriminerende praksis er stor allerede fra det øyeblikk de ulike virksomhetene får informasjon om at det kommer en lov som også rammer indirekte diskriminering. Det bør derfor i god tid før lovens ikrafttreden forberedes en informasjonspakke som veileder virksomhetene i forhold til deres forpliktelser, jf. Codes of Practice som blir nærmere omtalt i pkt. 4.2.

 

4 Tilgjengelighet og universell utforming
4.1 Utvalgets forståelse av betydningen av funksjonshemmende barrierer
Lovutvalget skiller skarpt mellom ulike typer funksjonshemmende barrierer i utredningen og i lovforslaget, noe som kommer klart til uttrykk flere steder, bl.a i kap. 13, s. 258:
”Det mest sentrale området for universell utforming vil være det fysiske, bygde miljøet, og det er derfor foreslått særlige krav til universell utforming av bygg mv. uten uforholdsmessighetsbegrensning. På andre områder, som for eksempel transport og IKT, vil det kunne være aktuelt å innføre tilsvarende krav. Ansvaret for å nedfelle regler om dette er overlatt til relevant myndighet etter sektorprinsippet.”

Stopp Diskrimineringen beklager at Lovutvalgets flertall på denne måten skaper inntrykk av at en type barrierer er viktigere å fjerne enn andre.

Denne forståelsen av hvilken betydning ulike typer funksjonshemmende barrierer skal tillegges, er ikke i tråd med NOU 2001:22 Fra bruker til borger, hvor det foreslår handlingsplaner på tre områder: bygg, transport og IKT/informasjon med tidsfrister, nasjonale standarder og økonomiske virkemidler. Manneråkutvalget sidestilte bygg, transport og IKT/informasjon ut fra erkjennelsen av at nedbygging av barrierer på disse tre områdene må tillegges samme betydning for å kunne imøtekomme ulike gruppers behov.

Stopp Diskrimineringen mener at det ikke kan forsvares å eksklusivt velge ut en type funksjonshemmende barrierer som viktigere å få fjernet enn andre. I realiteten innebærer dette at vernet mot diskriminering blir sterkest for dem som møter fysiske barrierer knyttet til byggverk og uteområder som omfattes av § 11. Etter vårt syn, må denne rangeringen av typer barrierer, være uttrykk for at utvalgets flertall ikke har innsikt i hvor heterogen personkretsen de skal gi diskrimineringsvern, faktisk er. Kategorien funksjonshemmede har faktisk svært lite til felles bortsett fra at man møter funksjonshemmende barrierer. Siden ulike grupper møter barrierene av svært ulik art, kan de ikke rangeres som mer eller mindre viktige slik utvalgets flertall gjør.

Utredningen preges videre av mangel på kompetanse om hva informasjons- og kommunikasjonsbarrierer består i i dag. Utvalgets flertall gir selv uttrykk for at de har manglende kompetanse på området IKT, og overlater til sektoransvarlige myndigheter å vurdere behov for lovverk og ev. sterkere vern etter modell av § 11. Stopp Diskrimineringen vil hevde at den manglende kunnskapen om hva universell utforming av informasjon og IKT innebærer, gir stor grunn til bekymring i et lovforarbeid. I tillegg til å utelate IKT-området fra § 11, konkluderes det som vi kommer tilbake til i pkt. 4.4, på gale forutsetninger om hvilke teknologiske muligheter som faktisk finnes.

Kunnskapsmangelen har som konsekvens at utredningen etterlater seg mange ubesvarte spørsmål knyttet til hvordan loven skal tolkes ift. en rekke situasjoner som Lovutvalget åpenbart ikke har følt seg kompetente til å ta tak i. Eksemplene som gis er i all hovedsak knyttet til å komme inn og ut av, og bevege seg opp og ned i bygg og lokaler, jf. kap. 10.12.3 og 10.12.4. Særlig tydelig kommer dette til uttrykk når de eksemplene som brukes til å illustrere hva som menes med forholdsmessighetsvurderinger etter § 9, refererer til bygg og lokaler som faller inn under § 11, jf. kap. 10.12.4.4, s. 191-192. Siden ombygging av bygninger og vernehensyn innebærer helt andre forholdsmessighetsvurderinger enn dem som er aktuelle i forhold til tilretteleggingsforpliktelsene etter § 9, er disse eksemplene irrelevante for tolkningen av denne lovbestemmelsen.

Det er, slik vi ser det, en stor svakhet at eksemplene som skal veilede i tolkning av lovens § 9 og 11, i så stor grad preges av et høyde- og breddeperspektiv, og vi vil understreke betydningen av at den kommende odelstingsproposisjonen retter opp denne skjevheten, slik at tolkningsgrunnlaget blir fullstendig.
I pkt. 4.2 og 4.4 vil vi gå nærmere inn på viktige aspekter ved tilgjengelighetsproblematikken som har falt utenfor eller blitt bortdefinert fra bestemmelsene om tilretteleggingsplikt.

 

4.2 Rettskravet på tilrettelegging i § 9

• Loven må hjemle et rettskrav på generell tilrettelegging av tjenester

Stopp Diskrimineringen støtter et krav om at offentlig og privat sektor skal ha aktivitetsplikt til å fremme universell utforming innenfor sin virksomhet. Dersom loven blir fulgt opp av pliktsubjektene, vil mange mennesker ganske raskt kunne øke sin deltakelse. Det vil derfor være en god investering å sørge for at det nye Likestillings- og diskrimineringsombudet får ressurser til å føre aktivt tilsyn med at lovens krav etterleves.

Stopp Diskrimineringen vil imidlertid anbefale at den vanlige definisjonen av universell utforming legges til grunn, dvs. at ”Flest mulig” byttes ut med: ”i så stor utstrekning som mulig kan brukes av alle”. Denne definisjonen er innarbeidet og som vi har pekte på tidligere (jf. ad. § 1), bør man være varsom med å innføre nye begreper og definisjoner.

Vi vil advare mot faren for at arbeidsgivere, læresteder og barnehager griper til særløsninger for den enkelte etter § 10, isteden for å oppfylle kravet om generell tilrettelegging etter § 9.

Et eksempel på en typisk situasjon er at et lærested inngår avtale med den enkelte synshemmede student om å tilgjengeliggjøre artikler ol. etter denne studentens behov, i stedet for å sørge for at alt læringsmateriell lærestedet benytter, skal være produsert i et plattformuavhengig format.

Stopp Diskrimineringen vil også understreke at det i den kommende odelstingsproposisjonen presiseres at kostnader alene ikke skal være tilstrekkelig årsak til å fritas fra plikten til aktivt å fremme universell utforming. Effekten av å oppfylle plikten må veie minst like tungt.

Ufullstendig rettskrav i § 9
Stopp Diskrimineringen vil understreke betydningen av å fremheve, slik Lovutvalget gjør, kf. kap. 10.12.2 s. 183: ”at de landene som har tilretteleggingsregler av slik generell proaktiv karakter, lykkes best i å skape et tilgjengelig samfunn.”

Vi vil imidlertid med henvisning til andre lands lover på dette området, påpeke at slik rettskravet i § 9 er utformet, fremstår det som ufullstendig i forhold til å sikre lik tilgang på varer og tjenester for ulike grupper med nedsatt funksjonsevne. Det kan ikke herske tvil om at rettskravet etter § 9 kun gjelder dersom, og i den utstrekning omgivelsene lar seg universelt utforme. Det er flere grunner til at dette ikke er mulig på et gitt tidspunkt eller i det hele tatt, og selv om det er mulig, vil mange personer likevel ikke ha tilgang på varer og tjenester, fordi de ikke klarer å kommunisere med ”døde” ting.

Slik vi ser det, overser utvalget viktige aspekter ved tilgjengelighetsproblematikken. Utvalget legger en nokså spesiell og snever forståelse av selve tilgjengelighetsbegrepet til grunn, ved at det i likhet med universell utforming, kun skal omfatte fysiske forhold. Begrepet forklares slik i kap. 10.12.3.1, s. 184:
”Tilgjengelighetsbegrepet innebærer i denne sammenhengen at de fysiske forholdene er utformet slik at mennesker med nedsatt funksjonsevne ikke utestenges. Også tilgjengelighetsbegrepet har et bredt nedslagsfelt og kan benyttes blant annet på utformingen av bygg, produkter og utemiljø.”

I tråd med denne forståelsen, blir tjenester redusert til fysiske forhold, jf. 10.12.3.2, s. 185
”Tjenester som sådan er ikke en del av de fysiske forhold. Imidlertid vil fysiske forhold ofte utgjøre de grunnleggende forutsetningene for å kunne benytte tjenesten.”

Dette betyr i realiteten at rettskravet på tjenester blir kraftig innskrenket, siden det ikke er tjenesten som sådan rettskravet omfatter, men kun tilrettelegging av de fysiske forhold tjenesten måtte bestå i.

Stopp Diskrimineringen vil på bakgrunn av dette faktum, presisere at til tross for at § 9 hjemler et radikalt og ambisiøst krav om universell utforming, vil rettskravet på varer og tjenester i en del tilfeller i praksis være svakere enn det som kan utledes fra andre lands lovgivning som f.eks. ADA title lll i USA og DDA title lll i UK. Det vanlige er at loven hjemler et generelt rettskrav på varer og tjenester som innebærer at tilbyder må om nødvendig finne alternative måter å tilrettelegge en tjeneste eller et produkt på.

§ 9 må hjemle en proaktiv plikt til generell tilrettelegging
Dersom retten til varer og tjenester skal være reell for alle uansett funksjonsnedsettelse, må plikten til å tilrettelegge gjelde uavhengig av om tjenesten kan universelt utformes eller om en person kan nyttiggjøre seg en universelt utformet tjeneste.

For det første, vil det til enhver tid finnes visse praktiske og teknologiske hindringer for å gjennomføre universell utforming. Det kan ta tid å vente på at løsningene blir funnet. I tillegg kommer innskrenkningen i rettskravet knyttet til uforholdsmessighetsvurderinger som kan sette en stopper for og eller utsette tilgjengeliggjøring, selv om løsning finnes.

For det andre, blir det feil å redusere spørsmålet om tilgjengeliggjøring av informasjon (kf. pkt. 4.4) og tjenester i vid forstand til kun et spørsmål om fysiske forhold som dermed kan la seg universelt utforme. I mange tilfeller vil funksjonsnedsettelsen være av en slik art, at det ikke vil være praktisk eller mulig å nyttiggjøre seg varer og tjenester uten personlig service som et alternativ til selvbetjening. Lovutvalget synes å anta at det kun er nedsatt kognitiv evne, utviklingshemning, som hindrer noen i å benytte universelt utformede tilbud. Det er en misforståelse som dessverre synes å bli mer og mer utbredt også i de fagmiljøene som skulle ha kompetanse på området. Stadig flere offentlige og private virksomheter overlater til den enkelte å betjene seg selv. Svært mange mennesker opplever å bli hemmet i å fungere på grunn av de krav som stilles til omstillings- og mestringsevne. Mennesker med forståelses- og tolkningsproblemer rammes likevel mer enn andre. I denne gruppen finner en sansehemmede, personer med ulike typer psykiske, kognitive og nevrologiske funksjonsnedsettelser som utgjør en atskillig mer sammensatt og heterogen gruppe enn den som omtales i utredningen som kognitiv funksjonsnedsettelse. Blinde vil f.eks. alltid ha behov for ledsagertjeneste på flyplasser og i togterminaler. Det vil alltid finnes behov for hjelp til å tolke, lese eller forklare hvilke vaglmuligheter som tilbys.

Tilrettelegging som innebærer personlig service må ikke forveksles med individuell tilrettelegging. Dette dreier seg om et proaktivt krav om generell tilrettelegging som innebærer at tilbyder av varer og tjenester må sørge for etablering av praksiser som er fleksible, slik at det finnes alternative løsninger dersom det skulle dukke opp kunder som ikke kan betjene seg selv. Her handler det ikke om å tilrettelegge for en bestemt kunde når denne melder sine løsningsbehov, dvs. et reaktivt krav om individuell tilrettelegging hjemlet i § 10.

Vi vil her vise til at det er utarbeidet såkalte Codes of Practise i USA og UK som er veiledninger til tilbydere om hva loven krever av dem og gir råd om hvordan forpliktelsen kan innfris rent praktisk. For eksempel står det om forpliktelse til assistanse i DDA :
“A disabled woman requires assistance both to locate her train and to take her seat on board. There will be an obligation under the Act to take reasonable steps to provide her with assistance both on the station concourse in finding the train (under the provisions relating to services to the public) and on the train itself (under the transport provider provisions).”

I UK har Codes of Practice status som rettskilde, slik at tilbydere ved en eventuell klage på diskriminering, ikke kan unnskylde seg med at de ikke kjente til sine forpliktelser eller visste hvordan de kunne tilrettelegge sitt tilbud. Tilbyder er selv ansvarlig for å gjøre seg kjent med veiledningen og trene opp personale om nødvendig.

 

4.3 Hva må veie tyngst ved valg av virkemidler? Hjemmel i § 9 eller § 11
Det er kostnadene ved, og betydningen av å fjerne en bestemt type funksjonshemmende barrierer som må være avgjørende for hvor sterke virkemidler som er nødvendig å ta i bruk. På områder hvor produkter og tjenester innebærer store investeringer (transportmidler og informasjonssystemer) og eller innkjøp av produkter i stor skala (billettautomater, minibanker, betalingsterminaler, skjermbaserte informasjonssystemer osv), er det nødvendig å ha en proaktiv plikt med klare tidsfrister, slik det legges opp til i § 11, jf. ADA (Americans with Disabilities Act) og de siste endringer i DDA (Disability Discrimination Act) i Storbritannia.

Stopp Diskrimineringen vil derfor hevde at § 9 på grunn av forholdsmessighetsvurderingen som skal legges til grunn, vil ha minimal effekt med tanke på å avskaffe de viktigste hindrene for deltakelse for kommunikasjons- og informasjonshemmede. En skal huske at klager fra enkeltpersoner på Jernbaneverket, NSB, AVNINOR osv. i de fleste tilfeller vil dreie seg om utilgjengelig materiell og utstyr som både er kostbart og som ekskluderer mange personer, f.eks. NSBs nylig innkjøpte billettautomater med pekeskjermer som umuliggjør bruk for alle som har nedsatt koordineringsevne og en synsevne under en bestemt grense.

Stopp Diskrimineringen savner derfor en erkjennelse fra utvalgets side av at det ved valg av virkemiddelbruk må skilles mellom diskriminering i situasjoner som rammer en person, og hvor kostnadene og konsekvensene ikke er så store, og diskriminering som følge av funksjonshemmende barrierer som rammer en eller flere grupper med nedsatt funksjonsevne i utstrakt grad. Med utstrakt grad sikter vi til faktorer som barrierens fysiske og geografiske utbredelse og betydning for publikum, f.eks. et transportmiddel, et billettsystem, et informasjonssystem, utforming av en publikumstjeneste.

Slik § 9 er utformet i dag, overlater den i realiteten til den enkelte å endre praksis i transportsektoren og i alle virksomheter som på en eller annen måte benytter IKT og gir informasjon til publikum.
Stopp Diskrimineringen mener Lovutvalgets flertall tar altfor lett på de utfordringer det vil være å få sektoransvarlige myndigheter til å ta i bruk effektive virkemidler innenfor sektorene transport og IKT. I motsetning til byggesektoren som er omfattet av tilgjengelighetskrav i plan- og bygningsloven, mangler de to andre sektorene slike bestemmelser. I NOU 2001:22 ble det nettopp poengtert at loven mot diskriminering må fylle ut lovtomme rom, jf. kap. 21.

Utvalgets flertall gjør heller ikke rede for hvordan de ser for seg at lovgivning skal komme på plass. Det overlates isteden til sektorene selv å vurdere om det er behov for lovgivning. Når vi vet hvor stor motstand det har vært innenfor transportsektoren mot å ta i bruk lovgivning (dette er utførlig behandlet i NOU 2001:22 kap. 9), finner vi det svært uheldig at denne sektoren utelates fra forpliktelsene som stilles i § 11. Enda mer uforståelig er det at utvalget ikke gir noen klare anbefalinger og føringer som kunne ha økt sjansen for at det ble tatt i bruk lovgivning, til tross for mange innspill om behovet for lovgivning i transportsektoren, Vi ser det derfor som svært lite sannsynlig at lovgivning som pålegger universell utforming kommer på plass ift. transport og IKT i en nær fremtid.

 

4.4 Hva innebærer diskrimineringsforbudet i forhold til IKT og informasjon?
Stopp Diskrimineringen mener det er et paradoks at det området som er minst regulert, gis svakest vern i lovforslaget, se pkt. 4.3 ovenfor. Det er særlig bekymringsfullt at et så vesentlig område etterlates av utvalget uten en grundig veiledning for tolkning av loven. Det er et stort behov for avklaringer og oppklaringer rundt hvordan loven skal tolkes når det gjelder hvilke krav den stiller til utforming av IKT og informasjonstjenester. Konkret er det behov for en presisering av hvilke barrierer som vil bli omfattet av § 11 om bygg, og hvor langt forbudet mot diskriminering går etter § 9.

• Det er flere viktige grunner til å ta i bruk den proaktive tilretteleggingsplikten i § 11på IKT-området for å sikre like muligheter til deltakelse
• vi lever nå i informasjons- og kommunikasjonssamfunnet, og utestengning handler om fratakelse av demokratiske rettigheter
• IKT-baserte produkter og tjenester er i bruk i alle samfunnssektorer
• det finnes allerede teknologiske løsninger som muliggjør universell utforming av de fleste IKT-baserte produkter og tjenester
• utviklingen innenfor IKT skjer i en rivende fart, slik at det stadig dukker opp nye og bedre løsninger som om de tas i bruk, reduserer eller fjerner gårsdagens barrierer
• utskiftningstakten er svært høy, atskillig høyere enn på områdene bygg og transport, noe som muliggjør å stille kortere tidsfrister
• kostnadene ved å utvikle IKT som er universelt utformet er lavere enn på andre områder, og i noen tilfeller vil virksomheter kunne spare ugifter ved å følge standarder på området
• IKT-baserte produkter og tjenester vil ofte være svært dyre å endre på, dersom de allerede er tatt i bruk, både fordi det dreier seg om innkjøp i stor skala (f.eks. minibanker) og fordi teknologien ofte ikke er kompatibel, slik at det kan bli tale om omfattende utskiftninger

Utvalget viser til egen manglende kompetanse for ikke å gå inn på IKT og informasjon. Som vi pekte på i pkt. 4.1, mener vi en slik begrunnelse er uakseptabel siden det er snakk om et kjerneområde. Utvalget kunne lett ha skaffet seg kompetanse som finnes i mange norske miljøer. Syseutvalget skulle dessuten ifølge mandatet bygge på NOU 2001:22 Fra bruker til borger. Den utredningen tok for seg IKT i et eget kapittel, kap. 10 og la fram handlingsplan med tidsfrister på området. Manneråkutvalget måtte også innhente kompetanse på ulike områder. På dette området vil det dessuten være naturlig å trekke på erfaring fra andre land, særlig USA, hvor både ADA og Rehabilitation Act sec. 508 har lagt premisser for mange andre lands lovgivning. Det amerikanske justisdepartementet har egen hjemmeside om sec. 508 som har hatt uvurderlig betydning for lesehemmedes tilgang til offentlig informasjon og offentlige hjemmesider. Vi beklager at sec. 508 bare såvidt nevnes i NOU 2005:8.
Stopp Diskrimineringen vil understreke at Syseutvalget og Nicolai V. Skjerdal som laget den juridiske betenkningen, bygger på gale forutsetninger i sin behandling av informasjon og IKT. Som vi vil vise nedenfor, fører dette i sin tur til at utredningen trekker feil konklusjoner om hvilke forhold som faller inn under universell utforming. Dette svekker lovens potensial for å fjerne IKT-barrierer, og fører til alvorlige innskrenkninger av selve retten til informasjon.

Riktignok sier utvalget at informasjon kan omfattes av § 9, men det vises til betenkningens konklusjon og understrekes at dette reiser særlige problemstillinger. Videre uttaler utvalget at i 10.12.3.2, s. 156: ”hvilke krav som eventuelt kan stilles etter § 9, må sees i sammenheng med den uforholdsmessighetsbegrensningen som foreslås. Det overlates til praksis å trekke de nærmere grensene.”,
Bedømning av hva som må kalles uforholdsmessig ift. tilgjengeliggjøring av informasjon, avhenger imidlertid av kunnskap om hvordan tilgjengeliggjøring av informasjon skjer, dvs. hva som er mulig og rimelig å få til, og dermed hva som inngår i hovedløsning vs. særløsning. Det er denne kunnskapen utvalget mangler.

Dette kommer til uttrykk når det i betenkningen slås fast at det ikke er noe i veien for å stille krav om teksting av TV-programmer og om bruk av bl.a teleslynge på kino om lovgiver ønsker det, fordi dette handler om universell utforming, uttrykt i kap. 3.1.3 i betenkningen på denne måten:
”For film, teater og liknende underholdningstjenester er universell utforming i første rekke et spørsmål om tilgjengeliggjøring gjennom tekniske hjelpemidler som gjør det mulig å motta mediet på alternative måter, jf. punkt 3.1.2 ovenfor om tjenesteytelser.”

Mens det samtidig slås fast at tilgjengeliggjøring av det trykte medium, dreier seg om noe helt annet:
”For det trykte medium, aviser, bøker m. v., kan det vanskelig tenkes noe generelt krav om universell utforming i den forstand at også svaksynte, blinde og dyslektikere skal kunne lese den aktuelle trykksak. Blindeskrift eller braille vil ikke kunne erstatte det alminnelige format, slik at det i så fall måtte være tale om publisering både i normalformat og i blindeskrift/braille. Alternativt kunne man tenke seg tilbud til leserne om opplesning per radio, eller opplesning knyttet til en innringningstjeneste. [150] Men et generelt pålegg om noe slikt til alle trykksaksredaksjoner vil være for inngripende og hemmende for redaksjonene.”
Det er åpenbart at både Syseutvalget og juristen tar utgangspunkt i at trykt tekst må lages på nytt i blindeskrift og eller på lyd. Det forutsettes med andre ord at det må skapes et nytt produkt som ikke handler om universell utforming

Det legges altså til grunn i lovforarbeidet at tilgjengeliggjøring av trykt tekst innebærer særløsninger og dermed utledes det av dette at det handler om uforholdsmessig ressursbruk.

Lovutvalget gjør selv et poeng ut av dette i kap. 10.12.3.2, avsnittet Flest mulig:
”Hovedpoenget for utvalget er at flest mulig blir likestilt ved å kunne dra nytte av de alminnelige løsningene, og ikke være henvist til særløsninger. Dette eliminerer imidlertid ikke behovet for særløsninger. For eksempel vil utvalgets egen utredning, for å være tilgjengelig for flest mulig, foreligge i ulike formater, vanlig trykt tekst, tekst på internett, punktskrift og lydbok.”
Poenget er at teknologien har gjort det mulig i flere år å tilgjengeliggjøre skriftlig informasjon i alle de ovennevnte formater, altså innfri kravet til universell utforming, slik dette er redegjort for i sitatet fra betenkningen over: ”motta mediet på alternative måter”. Det finnes knapt et bedre eksempel på universell utforming enn det elektroniske formatet, fordi det kan gjengis på så mange ulike måter. Siden all informasjon i våre dager først foreligger elektronisk, vil det snarere kunne hevdes at det er den trykte teksten som innebærer en særløsning og spesiell tilrettelegging for dem som må ha budskapet svart på hvitt på papir.

Konsekvensen av denne feilslutningen er for det første at en elektronisk utgave av bøker, aviser osv. (som kan leses i punktskrift og på lyd) ikke defineres som del av hovedløsingen på linje med rampe og trapp. Det presiseres at trappen ikke må fjernes for å innfri kravet om universell utforming, bare rampen er der som et alternativ. Overført til bøker og aviser, ville man kunne snu dette på hodet, å si at den trykte boken kan komme ut, selv om boken faktisk finnes elektronisk og kan leses av de aller fleste.

For det andre, og som følge av at tilgjengelighet til skriftlige medier blir utdefinert fra hovedløsningen, blir konsekvensen at retten til informasjon etter § 9, er svært begrenset. I realiteten vil denne retten, om man legger utredningens forståelse til grunn, ha svært liten praktisk verdi.

For det tredje, blir en ytterligere konsekvens at loven ikke hjemler at det kan stilles krav til alle som utgir og publiserer tidsskrifter, aviser, bøker, inklusive fagbøker osv. og som mottar offentlig støtte, om at publikasjonen skal være tilgjengelig i et elektronisk format som kan leses uavhengig av programvare. Det er ingen ting i veien for å knytte slike betingelser til pressestøtten, eller stille krav ved overføringer til forlag, om at de skal kunne tilby en elektronisk versjon av en bok som ikke er bearbeidet med trykkekoder.

I tillegg må det stilles ufravikelige krav om at alle internettsider følger WAI-standarden. Syseutvalget viser til at det pågår et arbeid under handlingsplanen for tilgjengelighet for å gjøre offentlig informasjon tilgjengelig. Handlingsplanen nøyer seg imidlertid med å oppfordre statlige nettsteder (altså ikke alle offentlige), til å følge WAI-standarden. For å få det til, vil man sette i gang et informasjonsarbeid.

Siden det finnes en verdensstandard på dette området, og det dreier seg om tilgang til offentlig informasjon, samt at det å følge standarden i seg selv ikke fører til merkostnader, vil et lovfestet krav om dette i § 11 kunne gjennomføres med meget kort tidsfrist. Dette kravet kan også stilles til privat sektor, fordi oppfyllelse av kravet ikke innebærer noen uforholdsmessig byrde. Tvert imot vil det være mulig å spare utgifter på utforming av nettsider, fordi både offentlig og privat sektor bruker store summer på nettdesign som svært ofte innebærer fancy løsninger som er fullstendig utilgjengelige for bl.a synshemmede. Vi viser igjen til amerikansk lovgivning på dette området, jf. Rehabilitation Act sec 508.

Vi vil også peke på at tiltaket i handlingsplanen ikke sikrer tilgang til offentlig informasjon, slik utvalget synes å tro. Et nettsted kan være utformet i tråd med WAI-standarden, uten at all informasjon som kan oppsøkes fra nettsiden, er i et plattformuavhengig format. Ofte legges offentlige dokumenter ut i et pdf-format som er svært uhåndterbart for mange som bruker leselist og syntetisk tale.

 

4.5 Tidsfrister
Lovutvalget poengterer at andre lands erfaringer viser at forbud mot diskriminering må kombineres med tilretteleggingsplikt. Det er imidlertid en lærdom til som er like viktig; andre lands erfaring har først og fremst vist at tilretteleggingsplikten må ledsages av klare tidsfrister om loven skal utløse endringer i praksis. Tidsfrister gir forutsigbarhet og legger til rette for planmessig endring.
Den amerikanske loven ADA opererer med 30 mnd. etter lovens ikrafttreden som frist for å etablere nye praksiser, altså at nye investeringer i produkter og tjenester skal være tilgjengelige (jf. sec. 303a)1) i ADA title lll).

Stopp Diskrimineringen kan ikke se vektige grunner til at Norge ikke kan adoptere den amerikanske modellen, når det gjelder å fastsette frister i forhold til krav om tilrettelegging ved nye investeringer.

Ved fastsetting av frister er det nødvendig å skille mellom ulike typer barrierer. Byggverk og enkelte transportmidler vil ha atskillig lengre levetid enn IKT-produkter.

På IKT-området vil det gi stor gevinst å sette klare og korte tidsfrister for når lovens krav trer i kraft for nyinvesteringer. Utskiftningstakten er svært stor og av den grunn vil vi også påpeke at det er behov for å sette en atskillig kortere frist for når eksisterende IKT-produkter skal være universelt utformet enn 2019, slik mindretallet Buvik, Fjellanger og Larsen foreslår. Det vil knapt være noe igjen av dagens IKT-produkter og løsninger da. Jo lenger fremover man beveger seg i tid, jo mindre sannsynlig er det at dagens teknologi eksisterer.

Vi vil vise til at en kort frist for å sette standarder vil være avgjørende for hvor vellykket utviklingen vil bli. For å kunne stille kompetente krav til nye investeringer må standarder være på plass, ellers vil det fortsatt bli investert store summer i ekskluderende løsninger.

Ikke minst takket være lovgivningen i USA, ADA og Rehabilitation Act sec. 503, 504 og 508, finnes det allerede både standarder og produkter på verdensmarkedet på IKT-området som også Norge kan ta i bruk. Til nå har problemet rett og slett vært at mangel på krav i lovgivning har ført til at tilrettelagte produkter ikke er blitt kjøpt inn eller blitt utformet.

 

5. Diskrimineringsvern i annen lovgivning
Rettslig vern mot diskriminering kan nedfelles i annen lovgivning enn en egen anti-diskrimineringslov.
Stopp Diskrimineringen går inn for at diskrimineringsvernet kommer inn i Loven om offentlige anskaffelser og straffeloven.

 

5.1 Forbud mot diskriminering ved offentlige innkjøp

• Stopp Diskrimineringen går inn for forbud mot diskriminering i Loven om offentlige anskaffelser

NOU 2005:8 omtaler ikke bruk av såkalte ikke-diskrimineringsklausuler ved innkjøp som rettslig virkemiddel, verken i gjennomgangen av utenlandsk lovgivning i kap. 8 eller i kapitlene 9 og 10 om valg av lovgivning.

Det har nylig vært gjennomført en høring om å ta i bruk tiltak mot diskriminering ved offentlige innkjøp. Dette forslaget som har vært nedfelt i Handlingsplanen mot rasisme og diskriminering, er foranlediget av et EU-direktiv som gir rom for å ta sosiale hensyn, herunder forby diskriminering, ved offentlige innkjøp.

I forslaget til forskrift til loven om offentlige anskaffelser, foreslås en egenerklæring etter modell av HMS-erklæringen og mulighet for avvisning av leverandør på dette grunnlaget.
Forslaget har en del svakheter ved at en del forhold ikke er avklart, og i tillegg opereres det med en altfor streng tolkning av EUs innkjøpsdirektiv, jf. vår høringsuttalelse til MOD.

Forbud mot diskriminering ved offentlige innkjøp er et velkjent virkemiddel i USA og Canada. I USA har dette vært tatt i bruk siden 2. verdenskrig, og er nedfelt i Civil Rights Act av 1964, Executive Order 11246, og i Rehabilitation Act sec. 503 (som gjelder disability).

I motsetning til en tradisjonell anti-diskrimineringslov, handler bruk av ikke-diskrimineringsklausuler ved offentlige anskaffelser om frivillighet. Det er opp til leverandører av varer og tjenester om de ønsker en kontrakt med det offentlige. Siden slike kontrakter vil være lukrative for enhver leverandør, vil motivasjonen være stor for å oppfylle de betingelser som stilles. Betingelsene som settes i USA og Canada omfatter alt fra arbeidsmiljø til handlingsplaner, alt avhengig av størrelsen på kontrakten og leverandørfirmaet.

I Norge har dette vært et ukjent og uprøvd virkemiddel, både når det gjelder innkjøp, offentlig støtte og overføringer.

Stat og kommune er storkunder i markedet, dvs. det offentlige har stor makt til å styre og endre atferd ved å stille krav når store kontrakter skak inngås. Derfor må befolkningen kunne kreve at det offentlig ikke utøver skattefinansiert diskriminering.

 

5.2 Straffelovens §§ 135a og 349a

• Stopp Diskrimineringen mener at funksjonshemmede skal ha samme grad av vern mot diskriminering som andre utsatte grupper, også i straffeloven

Stopp Diskrimineringen har jobbet hardt for at funksjonshemning skal bli et diskrimineringsgrunnlag i §§ 135a og 349a ved alle de anledninger som har budt seg mht. endring av disse lovbestemmelsene. Vi har oppnådd to referanser som er viktige å vise til, senest da SV og Sp stilte forslag om å ta inn funksjonshemning i disse paragrafene ved behandling av Ot.prp. 33 (2004-2005) Forslag til lov om forbud mot diskriminering på grunnlag av etnisitet mv.

Derfor beklager vi sterkt at Syseutvalget ikke går inn for å gi funksjonshemmede strafferettslig vern mot diskriminering i §§ 135a og 349a, bl.a med henvisning til manglende effekt av dagens lovgivning, og mangel på saker som kan dokumentere behovet. Nedenfor vil vi redegjøre for hvorfor vi mener denne argumentasjonen ikke er holdbar.

 

5.2.1 Straffelovens § 135a
Syseutvalget argumenterer mot vern i straffeloven både ut fra en rent juridisk synsvinkel og ut fra sin egen oppfatning om behov for slikt vern for funksjonshemmede.

 

Juridiske argumenter
Syseutvalget hovedbegrunnelse for å ikke ville gå inn for at funksjonshemmede skal få strafferettslig vern i § 135a, er at denne straffebestemmelsen kun har en symboleffekt, jf. kap. 9.5.3.2.

Utvalget peker på at rettspraksis viser at loven gir mindre vern enn ordlyden tilsier. Dette underbygges bl.a ved å vise til to plenumsavgjørelser i Høyesterett, Kjuus-saken og Sjøliesaken, som slår fast at § 135a skal tolkes meget restriktivt. Utvalget viser videre til at:

”Ytringsfrihetskommisjonen advarer uttrykkelig mot ”symbolske markeringer uten videre effekt” når det gjelder straffesanksjonering av ytringer. Også Sanksjonsutvalget mener at man bør ”søke å unngå straffebestemmelser som er ment å være rene symboler/verdimarkører.”

Poenget som ikke kommer tydelig fram i 9.5.3.2 er at Norge har fått kritikk fra FNs rasediskrimineringskommisjon, CERD, nettopp pga. at vernet mot rasisme er altfor svakt. Denne kritikken førte til at § 135a ble styrket ved behandlingen av forslag til lov mot diskriminering på grunnlag av etnisitet mv., og at også innføringen av denne loven begrunnes med kritikken fra CERD, jf. Ot.prp. nr. 33 (2004-2005), kap. 17.

Videre fremkommer det ikke av NOU 2005:8 at en rekke tunge instanser som Riksadvokaten og Oslo politikammer, argumenterer sterkt for å beholde § 135a, og Utenriksdepartementet uttaler idet de viser til kritikken fra CERD av det svake vernet i § 135a:
”Etter Utenriksdepartementets syn vil det være uheldig og kunne gi et feil signal internasjonalt om Norge skulle begrense rekkevidden av § 135 a i tråd med kommisjonens anbefaling.”
Med kommisjonen siktes det her til Ytringsfrihetskommisjonen som altså Syseutvalget har valgt å støtte seg til. I tillegg vises det til at Stortinget selv er kritiske til at § 135a ikke har hatt den effekt som var intendert fra lovgivers side, jf. Ot.prp. nr. 33 (2004-2005) om endring i straffeloven. I Ot.prp. 33, kap. 17 finnes en meget solid argumentasjon for at nettopp symboleffekten er viktig for holdningsdannelsen:
”siden en straffebestemmelse om dette vil gi uttrykk for en norm som kan ha betydning i den alminnelige holdningsdannelse og på den måten påvirke den generelle oppfatning av hva som er akseptabelt. Det fremheves at symboleffekten av at handlingen er gjort straffbar, ikke må undervurderes.”
Etter at NOU 2005:8 ble publisert, har CERD avvist Høyesteretts avgjørelse i Sjølie-saken, noe som innebærer at Høyesteretts meget strenge tolkning av vernet i § 135a nå må ses i et annet lys.
På bakgrunn av ovenstående, bygger Syseutvalget etter vår mening, sin juridiske begrunnelse for ikke å ville ta i bruk § 135a, på et tynt og sviktende grunnlag. Vi finner det underlig at Syseutvalgets argumentasjon og konklusjoner går i stikk motsatt retning av hva Regjering, Riksadvokat, politiet og en rekke andre høringsinstanser, samt Stortinget som lovgiver selv gir uttrykk for, særlig mht. betydningen av en straffebestemmelsens symboleffekt.

Stopp Diskrimineringen kan ikke understreke sterkt nok at alle argumenter som føres i marken for betydningen av § 135a i Ot.prp. nr. 33, kap. 17, har gyldighet for personer med nedsatt funksjonsevne også. Det kan ikke gjelde én juridisk standard for mennesker med nedsatt funksjonsevne og en annen for andre utsatte grupper, slik tilfellet er i dag.

Trenger funksjonshemmede vern i § 135a?
Vi viser til at Ytringsfrihetskommisjonen i sin kritikk av § 135a, peker på at den:
” noe tilfeldige oppregningen av forskjellige typer av kjennetegn bør endres”.
Og med dette mener de at:
”Diskriminering på grunn av særtrekk man ikke kan «skjule» i offentligheten (hudfarge, språk), kan etter kommisjonens syn føre til en særlig belastende form for diskriminering.”

Vi støtter Ytringsfrihetskommisjonens resonnement fullt ut. Når Ytringsfrihetskommisjonen ikke eksplisitt nevner funksjonsnedsettelser i sin egen oppregning, skyldes det rett og slett at kommisjonen i likhet med alle andre som har beskjeftiget seg med behov for vern mot hatefulle ytringer, mangler kjennskap til, og dermed erkjennelse av at denne typen holdninger og atferd kan ramme personer med funksjonsnedsettelser, jf. pkt. 1.1. Det er desto større grunn til bekymring når vi finner at denne manglende erkjennelsen også kommer klart til uttrykk i NOU 2005:8 i vurderingen av behov for samme vern som andre grupper.

Det er viktig å merke seg at Ytringsfrihetskommisjonen ikke nevner funksjonshemmede med ett ord i sin store utredning, jf. NOU 1999:27, Ytringsfrihet bør finde sted, selv om de ser at ytringsfriheten byr på særlige utfordringer for nasjonale minoriteter. Heller ikke de to stortingsmeldingene som fulgte opp NOU 1999:27, nevnte funksjonshemmede, jf. vårt innspill til kontroll- og konstitusjonskomiteen våren 2004. Funksjonshemmede er med andre ord utdefinert og bortdefinert fra et av de viktigste samfunnsanliggender.

I denne sammenheng er imidlertid poenget at Ytringsfrihetskommisjonen faktisk fører en argumentasjon for at loven bør verne de som har særtrekk som ikke kan skjules i offentligheten.
Syseutvalget legger til grunn for sin argumentasjon at det er mangel på saker som viser at mennesker med nedsatt funksjonsevne rammes av den atferd som forbys i § 135a, bl.a vises det til at Riksadvokaten ikke kjenner til slike saker, jf. kap. 9.5.3.2.

Vi vil hevde at det er naturlig at ingen kjenner til slike saker, så lenge det ikke finnes noen lovgivning på området. I Norge mangler vi kunnskap om art og omfang av diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne, både på dette og alle andre områder. Det foretas ingen registrering av diskriminering av denne gruppen, heller ikke når det gjelder vold og seksuelle overgrep mot personer med nedsatt funksjonsevne. Dette til tross for at det har vært flere rettssaker som dreier seg om vold og seksuelle overgrep mot forsvarsløse personer, f.eks. utviklingshemmede. I media får slike saker gjerne karakter av å være enkeltstående tragiske hendelser, ikke diskriminering mot en utsatt gruppe. Den registrering som foretas gjelder kjønn og etniske minoriteter, og denne registreringen utføres foruten av SSB, av SMED og Likestillingsombudet. Det finnes ingen tilsvarende instanser for homofile og funksjonshemmede. Dersom man vil avdekke et fenomen som ikke er omfattet av noen lovbestemmelse, er selvrapporteringsstudier den mest egnede metoden. Problemet her er at en forutsetning for at forskere eller andre skal fatte interesse for feltet, er at det eksisterer en viss erkjennelse av at dette er et fenomen.

Også internasjonalt etterspørres forskning på denne type diskriminering som kalles hate crime i UK og USA . Men i land hvor gruppen har vern i straffeloven finnes det noen studier som bekrefter at andre typer synlig annerledeshet enn hudfarge, utløser hate crime. Blant annet er det utført selvrapporteringsstudier som bekrefter at nedsatt funksjonsevne utgjør en gruppe utsatt for hate crime (en kategori handlinger som omfatter både verbale og fysiske angrep).

I 2004 gjennomførte Capability og DRC Skotland (Disability Rights Commission) selvrapporteringsstudien: Hate Crme Against Disabled People in Scotland. Nesten halvparten hadde opplevd hate crime pga. disability, og 74 % av disse rapporterer graverende tilfeller, hvorav en drøy tredjedel gjelder fysiske angrep. Fra anbefalingene tar vi med en som er særlig aktuell inn i denne sammenhengen:

“There is overwhelming support for a new law to protect disabled people against hate crimes. Our research indicates that many disabled people silently endure this type of behaviour. It largely goes unreported and is not tackled because people feel unsupported when it comes to dealing with attacks. New legislation would raise awareness of this crime, send a strong message to society that it will not be tolerated and establish a consistent approach to monitoring and policing of this type of attack.”

Som vi ser, holder svært mange hate crime for seg selv. Det argumenteres med at en lov vil ha en sterk signaleffekt, og dessuten, og ikke minst viktig, få på plass et overvåkningssystem av denne type handlinger. Kort oppsummert: uten lovgivning, ingen registrering.

Vi er enige med Syseutvalget i at gruppen med nedsatt funksjonsevne ikke møter samme trussel fra enkelte miljøer i Norge som etniske minoriteter gjør fra noen ekstremistiske grupper. Men dette gjelder også homofile som har vern i loven. Vernet i § 135a er imidlertid ikke betinget av eksistensen av et bestemt miljø. Det finnes dessuten eksempler fra nær fortid på at også mennesker med nedsatt funksjonsevne ble utsatt for ”rasistisk” forfølgelse og forsøk på utrydding (f.eks. sterilisering), og et rettslig vern skal være der hele tiden nettopp for å sende sterke signaler til befolkningen om hvilke handlinger samfunnet ikke aksepterer.

5.2.2 § 349a
Syseutvalgets flertall avviser også bruk av § 349a, til tross for at denne bestemmelsen som tidligere knapt har vært tatt i bruk, nå har fått reell effekt ved at alkoholloven forbyr diskriminering av de grunnlag som dekkes i § 349a. Etter alkohollovens § 1-8 kan bevilling inndras ved gjentatte brudd på diskrimineringsforbudet.

Flertallet bruker mye av den samme begrunnelsen som i forhold til § 135a, men viser i tillegg til det uheldige ved at alkohollovens forbud mot diskriminering refererer til en annen lovs personkrets. Andre juridiske innvendinger som at det ved å innføre vern i § 349a, vil finnes to lover med samme forbud, og dermed innebære dobbelstraff, trekkes også fram. Vi vil hevde at dersom flertallet hadde erkjent at dette vernet var påkrevet, ville ikke slike juridiske spissfindigheter ha avholdt utvalget fra å ta i bruk § 349a. Både Regjering og Storting har gått inn for denne løsningen når det gjelder etnisitet mv., og det er ingen ting som tilsier at inkludering av et diskrimineringsgrunnlag til, skaper spesielle problemer.

Flertallet synes å mene at diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne i liten grad handler om diskriminerende holdninger. Holdningsaspektet er nedtonet gjennom hele utredningen, og det sies da også eksplisitt at denne typen diskriminering skiller seg fra den andre grupper møter, ved at det først og fremst dreier seg om manglende tilgjengelighet.
Dette er en antakelse som må skyldes manglende kjennskap til hvordan mennesker som har synlige eller merkbare avvik, blir møtt av omgivelsene. I dette tilfellet fører denne antakelsen til at flertallet mener at funksjonshemmede ikke vil ha samme nytte av vernet som gis i § 349a og i alkoholloven, fordi tilgjengelighet ikke dekkes av disse bestemmelsene.

Flertallet viser til at Syseutvalget foreslår at et lovutvalg må ta en fullstendig gjennomgang av lovverket, og at det da må ryddes opp i slike uheldige koblinger som er omtalt over. Siden det vil ta tid, flere år, før et slikt arbeid har nedfelt seg i nye lovbestemmelser, stiller vi spørsmålstegn ved om flertallet har forstått at en slik forskjellsbehandling av mennesker som nektes adgang og servering på grunn av utseende (hudfarge er dekket av vernet), er svært uheldig både med tanke på hvilke signaler som sendes til tjenestetilbyderne som må forholde seg til loven, til samfunnet omkring, og til de gruppene som opplever at de er gitt ulikt vern.

Vi viser til mindretallet, Buvik, Fjellanger og Larsen, sin begrunnelse for å ta i bruk straffelovens § 349a i tillegg til det sivilrettslige vernet mot diskriminering. Mindretallet viser til at det først og fremst er på området utestedsdiskriminering at funksjonshemmede nektes adgang og servering på grunn av diskriminerende holdninger.

På samme måte som når det gjelder § 135a, er det umulig å dokumentere omfang av utestedsdiskriminering. Vi kjenner imidlertid til mange eksempler. Nylig ble en kvinne nektet ølservering under henvisning til at stedet ikke kunne servere henne, fordi hun satt i elektrisk rullestol og følgelig var syk. Da kvinnen kontaktet en journalist for å få saken slått opp i media som utestedsdiskriminering, ble hun møtt av en journalist som mente at innehaveren var i sin fulle rett; journalisten mente også å kjenne til et forbud mot å servere øl til mennesker i elektriske rullestoler.

Denne historien kan dels forklare at utestedsdiskriminering ikke kommer fram til allmennhetens kjennskap. Dels bekrefter den at en forutsetning for å få registrert og dokumentert art og omfang av diskriminering mot en bestemt gruppe, er at det finnes noen som erkjenner at de handlinger som rammer denne gruppen faktisk er diskriminering.

En ytterligere bekreftelse på dette er det faktum at den svenske Handikappombudsmannen nå har tatt ut stemning mot to utesteder for diskriminering av to personer som ble nektet adgang på grunn av sine respektive funksjonsnedsettelser, dvs. fordi utestedet ikke ville ha disse personene der.

Oslo, 28.12.05

For Borgerrettsstiftelsen Stopp Diskrimineringen
Berit Vegheim Bente Skansgård
daglig leder styreleder
(sign.)

Saksnotatet ligger på www.stopdisk.no under Våre synspunkter på Syseutvalgets lovforslag

ADA er forkortelse for Americans with Disabilities Act fra 1990

DDA er forkortelse for Disability Discrimination Act fra 1995

Codes of Practice til title lll i DDA, pkt. 3.11

Regjeringens handlingsplan for økt tilgjengelighet for personer med nedsatt funksjonsevne

Ian Cram: Hate Speech and Disabled People. Some Comparable Constitutional Thoughts. I Lawson, A and C Gooding: Disability Rights in Europe. Oxford and Portland. Oregon. 2005