Til kommunalkomiteen
Innspill fra Stopp Diskrimineringen til behandling av Ot.prp. nr 104
(2002-2003)
Hensikten med dette innspillet er å vise at departementets forslag til ny § 54 F i Arbeidsmiljøloven hviler på gale forutsetninger som i verste fall kan ramme den gruppen, personer med funksjonsnedsettelser, som loven er ment å skulle beskytte mot forskjellsbehandling. Videre vil vi vise at den definisjon av personkrets som departementet legger til grunn, innebærer en sterk innsnevring av personkretsen i forhold til EUs rammedirektiv, rådsdirektiv 2000/78/EF om generelle rammebestemmelser om likebehandling med hensyn til sysselsetting og arbeid. Forslaget til § 54 F følger heller ikke opp intensjonen i rammedirektivet når det gjelder presisering av hva som i det enkelte land kan oppfattes som ”en uforholdsmessig stor byrde” (”disproportional burden”).
Definisjon av personkrets
Departementet velger i tråd med ordlyden i § 13 i Arbeidsmiljøloven å bruke definisjonen: ”varig redusert arbeidsevne” med henvisning til at man rent lovteknisk bør ”bestrebe seg på å benytte samme begrep på samme forhold innenfor samme lov. Det vises videre til at begrepet ”arbeidsevne” tydeliggjør at det er relasjonen personen befinner seg i som er avgjørende for om denne trenger tilrettelegging eller ikke, og ikke personens medisinske tilstand.
Det siste er helt korrekt, men departementet overser her at relasjonen ikke er identisk med den som omfattes av § 13. Forholdet som omhandles av § 13 gjelder arbeidstakere som får midlertidig eller varig nedsatt arbeidsevne i forhold til sin nåværende jobb, altså den jobben de faktisk befinner seg i. Dette er formulert slik i Ot.prp. nr. 18 (2002-2003) i kap. 2.5.2: ”Ordlyden er ment å omfatte alle arbeidstakere som har fått redusert arbeidsevne i forhold til sitt nåværende arbeid som følge av sykdom, skade, slitasje e.l.”
Det er lett å tenke seg mange situasjoner hvor det vil være tilfellet, fordi nåværende jobb er valgt utfra andre forutsetninger når det gjelder personens arbeidsevne. En flyger som mister synet, vil opplagt ha redusert arbeidsevne ift. dette yrket. En musiker som mister hørselen, vil få redusert sin arbeidsevne ift. utøvelse av det yrket denne har valgt. Like opplagt vil en dykker som blir syk, få redusert sin arbeidsevne ift. sitt nåværende arbeid. Noen ganger vil årsaken til den reduserte arbeidsevnen henge direkte sammen med det arbeid man har, mens i andre tilfeller har årsaken ingen sammenheng med yrket.
Det er imidlertid en feilslutning når man fra departementets side tar for gitt at det samme er tilfellet i en situasjon hvor en person søker arbeid eller forfremmelse. I denne situasjonen handler det om en person som har en nedsatt funksjonsevne, men som mener at han eller hun er både faglig og på andre måter kvalifisert for den jobben som søkes.
Det er ingen automatisk kobling mellom det å ha en nedsatt funksjonsevne av en eller annen sort som krever en viss type tilrettelegging, og det å ha varig redusert arbeidsevne. Her overser AAD nettopp det relasjonelle aspektet som er avgjørende i en gitt situasjon. Selv om en del personer per definisjon har varig redusert arbeidsevne som følge av sykdom, skade eller lyte, vil svært mange kunne utføre en god del jobber uten redusert arbeidsevne når nødvendig tilrettelegging er foretatt.
Erkjennelsen av at nedsatt funksjonsevne ikke nødvendigvis innebærer redusert arbeidsevne, er også hovedtema i en kronikk av arbeidsminister Victor D. Norman i Dagens Næringsliv 27.9.03 under tittelen ”Ville Roosevelt fått jobb?” Som Norman så innsiktsfullt påpeker, er det ikke slik at alle passer inn i alle jobber. Uten sertifikat, kan folk ikke kjøre bil i jobben osv. Norman selv viser til sin fargeblindhet som hinder for å kunne ta noen jobber som krever normalt fargesyn. Videre tar han fram flere eksempler på at fremtredende personer, deriblant president Roosevelt, har hatt til dels store funksjonsnedsettelser, men likevel vist talenter over det gjennomsnittlige i de stillinger og posisjoner de har hatt. Norman viser til at selv om det har vært satset mye på kvalifisering av yrkeshemmede, viser tallene: ”at det heller er blitt vanskeligere enn lettere for funksjonshemmede å komme i jobb. Det skyldes ikke mangel på kvalifikasjoner eller arbeidsevne. Det skyldes i første rekke at de ikke slipper til, i altfor mange tilfeller innkalles de ikke engang til jobbintervju.”
Og her er Norman ved sakens kjerne når det gjelder hva en lov som skal forby forskjellsbehandling egentlig dreier seg om. Vern mot diskriminering på grunnlag av funksjonshemning, har ingen ting å gjøre med folks arbeidsevne. I den grad arbeidsevne kan sies å ha en betydning i denne sammenheng, er det fordi det fortsatt hersker fordommer om hva personer med nedsatt funksjonsevne kan utføre, både av aktiviteter i dagliglivet og i jobbsammenheng. Det lovens § 54 F skal ta sikte på å hindre, er at en person blir forskjellsbehandlet i forhold til andre søkere, fordi arbeidsgiver ikke vil sette i verk tiltak som setter en kvalifisert søker i stand til å utøve jobben. Dersom personen ikke er kvalifisert eller i stand til å utføre jobben, vil det ikke være snakk om forskjellsbehandling etter lovens § 54 B.
Departementets intensjon om å få fokus flyttet over på det relasjonelle, vil med den foreslåtte definisjonen i § 54 F, isteden føre til at det nå vil bli rettet et negativt fokus mot alle med nedsatt funksjonsevne som personer som ikke kan utføre et arbeid på en tilfredsstillende måte. Å stemple en gruppe på en måte som i seg selv vil føre til bekreftelse av mange arbeidsgiveres fordommer, kan ikke ha vært AADs mening, siden det nettopp er denne diskrimineringen loven skal avskaffe. Vi merker oss imidlertid, at det presiseres fra AADs side at funksjonshemmede som ikke har varig redusert arbeidsevne, ikke skal omfattes av loven, og at dette heller ikke er direktivets mening,
Denne påstanden finner vi oppsiktsvekkende da det som vist over er AAD selv som innfører begrepet ”varig redusert arbeidsevne”. Vi vil be om at komiteen merker seg at det ikke er foretatt noen slik avgrensning av personkretsen i EUs rammedirektiv. Direktivet overlater til medlemslandene å avgjøre om det skal gis en nærmere definisjon av begrepet ”funksjonshemmet” som er det eneste begrepet som er brukt i rammedirektivet. Vi ber også komiteen merke seg at Nederland og Belgia som er de første medlemslandene som har implementert direktivet i nasjonal lovgivning, har valgt videre definisjoner enn direktivet.
Vi kjenner ikke til at kravet om å sette i verk tiltak (reasonable accommodations) er knyttet opp mot at arbeidssøker har varig redusert arbeidsevne i tilsvarende bestemmelser i andre lands lovgivning. Vi sikter her til USA, Australia, Canada, Storbritannia m.fl. som har hatt slik lovgivning i flere år. Det er funksjonshemningen (disability) eller funksjonsnedsettelsen (som regel fysisk eller psykisk) som utløser kravet om tilrettelegging.
Departementets forslag vil således innebære en innsnevring av personkretsen i forhold til internasjonal lovgivning på området som i verste fall vil føre til at svært mange vil falle utenfor loven når det skal prøves juridisk om personen faktisk har nedsatt arbeidsevne.
Nedenfor vil vi gi et par eksempler som begge illustrerer hvilke tilfeller som vil oppstå når den foreslåtte bestemmelsen i § 54 F skal tolkes i en konkret sak.
Situasjon 1
En blind mann, som selv har med sitt viktigste hjelpemiddel, en leselist som gjør det mulig for han å lese og skrive på en datamaskin, søker arbeid som han er kvalifisert for. Han kan også vise til en god CV. Arbeidsgiver vil likevel ikke ansette han fordi det vil kreve noe tilrettelegging av arbeidsplassen for at han som blind kan arbeide der. Slik tilrettelegging kan være å velge programvare og formater som muliggjør at arbeidssøker kan kommunisere med kolleger og andre, og gjøre seg nytte av all informasjon som er nødvendig i jobben.
Siden denne tenkte personen har vist med sin merittliste, at han slett ikke har ”varig redusert arbeidsevne”, kan mannen utfra definisjonen i lovforslaget, ikke sies å være utsatt for diskriminering fra arbeidsgivers side.
Eksemplet er ikke tilfeldig valgt. Mannen kunne være Bengt Lindqvist som har vært sosialminister i Sverige, FNs spesialrapportør for standardreglene for funksjonshemmede osv.). Lindqvist og andre med samme funksjonsnedsettelse bekrefter at blindhet ikke er noe hinder for å utføre krevende og ansvarsfulle jobber like godt som andre. Behovet for tilrettelegging vil variere i forhold til type jobb, og skriver seg fra manglende syn alene. I forhold til et yrke som kun krever verbal og eller skriftlig fremstillingsevne, innebærer ikke en synshemning ”varig redusert arbeidsevne”. Det samme vil være tilfellet for personer med mange andre funksjonsnedsettelser også. En person som sitter i rullestol, har ikke ”varig redusert arbeidsevne” i forhold til å arbeide som jurist, men vil trenge ulike typer tilrettelegging for å kunne være mobil på arbeidsplassen.
Situasjon 2
Kriteriet om at arbeidssøker skal ha ”varig redusert arbeidsevne” vil medføre at alle som vet at de er blitt diskriminert etter § 54 F, må la seg definere som en person med ”varig redusert arbeidsevne”. Dette vil ha svært negative konsekvenser for mange som fra før møter fordommer på grunn av sin funksjonsnedsettelse, særlig personer med synlige fysiske funksjonsnedsettelser og personer som har psykiske funksjonshemninger som ikke vises. Ved at de må påberope seg å ha ”varig redusert arbeidsevne” for å få prøvet sin sak, sender de faktisk misvisende signaler til arbeidsgiver, samtidig som disse signalende i seg selv vil forsterke arbeidsgivers oppfatning om at arbeidssøkeren ikke vil gjøre en fullgod jobb.
Mange funksjonshemmede vil plutselig stå overfor en situasjon hvor vi er tvunget til å godta at vi må fremstille oss selv som personer med ”varig redusert arbeidsevne” for å ha rettigheter og kunne bruke diskrimineringshjemmelen. For funksjonshemmede vil en slik lov representere en trussel i stedet for å være en beskyttelse mot diskriminering. For å unngå økt stigmatisering og økt fordomsfullhet, vil særlig godt kvalifiserte arbeidssøkere velge å ikke reise sak om forskjellsbehandling etter § 54 F.
Loven vil på denne måten ekskludere mange godt kvalifiserte arbeidssøkere fra vern mot forskjellsbehandling, fordi man ved valg av definisjon, overser hva som er den egentlige hovedårsaken til at funksjonshemmede stenges ute fra arbeidslivet. Hovedårsaken ligger i hva omgivelsene tror og frykter kan bli konsekvens av å ansette personer med ulike funksjonsnedsettelser. Dette er fullt ut sammenlignbart med diskriminering på grunn av hudfarge. Diskriminering er ikke knyttet til fakta, slik lovforslaget synes å kreve, dvs. at en person må ha faktisk redusert arbeidsevne, for å komme inn under lovens beskyttelse. Diskriminering handler om forskjellsbehandling som det ikke finnes saklig grunnlag for.
Behov for presisering av begrepet ”uforholdsmessig byrde”
Til slutt vil vi få henlede komiteens oppmerksomhet på at det norske lovforslaget ikke overensstemmer med Artikkel 5 i rammedirektivet på et annet vesentlig punkt som må anses som spesielt relevant for nettopp norske forhold.
I § 54 F pålegges arbeidsgiver: ”…å iverksette tiltak slik at arbeidstakere med varig redusert arbeidsevne kan få eller beholde arbeid, utføre og ha framgang i arbeidet og ha tilgang til opplæring og annen kompetanseutvikling, med mindre tiltakene innebærer en uforholdsmessig stor byrde.” Hva som skal forstås med ”uforholdsmessig byrde” er ikke nærmere definert i lovteksten, til tross for at dette vil være det springende punkt i mange saker.
Artikkel 5 i rammedirektivet fastslår at:
”This burden shall not be disproportionate when it is sufficiently remedied by measures existing within the framework of the disability policy of the Member State concerned.”
Det er en kjensgjerning at Norge har en av verdens beste ordninger når det gjelder offentlig støtte til dekning av utgifter til tilrettelegging. Denne ordningen vil nå bli ytterligere utvidet ved at Stortinget ved behandlingen av statsbudsjettet i høst, etter all sannsynlighet også vil gå inn for å fjerne arbeidsgivers egenandel på en halv G for tilrettelegging for arbeidstakere som har vært ansatt mer enn seks måneder. Det vil kunne stilles større krav til en arbeidsgiver i Norge enn i mange andre land, og dette bør tydelig fremgå av lovbestemmelsen, for å sikre en mest mulig presis lovtekst. En presisering vil også gi arbeidsgiver større forutsigbarhet, enn den foreslåtte vage formuleringen i lovforslaget. Det er vanskelig å se noen god begrunnelse for at Norge skal legge seg på en mindre offensiv linje enn land som Nederland og Belgia, all den tid de offentlige finansieringsordningene allerede eksisterer.
Vi vil sterkt oppfordre komiteen til også på dette punkt å sørge for at det norske lovforslaget overensstemmer med intensjonene i EUs rammedirektiv. Dette vil best kunne bli ivaretatt ved at man innarbeider i lovteksten en presisering som er i tråd med EU-direktivet.
Vi stiller oss gjerne til rådighet om komiteen skulle ønske ytterligere informasjon, både når det gjelder internasjonale og nasjonale kilder omkring lovgivning på dette området, og når det gjelder supplerende opplysninger omkring problemstillingene som er reist i dette innspillet.
Oslo, 20.11.03
Med vennlig hilsen
for Stopp Diskrimineringen
Berit Vegheim
daglig leder