Til Stortingets familie-, kultur- og administrasjonskomité
Innspill fra Stopp Diskrimineringen til behandling av
Ot.prp. nr 34 (2004-2005)
Forslag til lov om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda
Borgerrettsstiftelsen Stopp Diskrimineringen arbeider for et rettslig vern mot diskriminering av funksjonshemmede på alle samfunnsområder. Vårt utgangspunkt er at alle borgere skal ha rett til å være beskyttet mot diskriminering i samfunnet og ha samme grad av rettslig vern.
Felles Likestillings- og diskrimineringsombud forutsetter harmonisering av lovgivning.
Norge praktiserer i dag utstrakt grad av forskjellsbehandling når det gjelder rettslig vern mot diskriminering. Mens det rettslige vernet mot diskriminering på grunnlag av kjønn er bygd ut på alle samfunnsområder, mangler en del grupper helt eller delvis vern på vesentlige områder.
Konkret innebærer dette at ombudet må bedømme en og samme handling som diskriminering og tillatt, alt etter hvem handlingen rammer. Dette vil sende svært uheldige signaler til samfunnet og bidra sterkt til å bekrefte at det er legitimt å forskjellsbehandle befolkningsgrupper etter deres medfødte og ervervede egenskaper. En slik rangering etter karakteristika vil også bidra til å svekke tilliten til ombudet fra de utsatte gruppenes side.
Stopp Diskrimineringen finner det oppsiktsvekkende at Regjeringen kan overse det prinsipielt problematiske i at et ombud som skal være pådriver for likestilling og lære resten av samfunnet hva diskriminering er, selv skal stå for utstrakt forskjellsbehandling av borgerne.
Stopp Diskrimineringen kan derfor ikke anbefale at det etableres et felles Likestillings- og diskrimineringsombud fra 1.1.06.
Vi anbefaler isteden å starte med harmonisering av lovgivning, for deretter å komme tilbake med et forslag om felles ombud.
Nærmere om prosessen og uheldige utslag av den foreslåtte modellen
Stopp Diskrimineringen påpekte i vår høringsuttalelse til forslag om felles håndhevingsapparat i 2003, flere uheldige konsekvenser av å velge modell uten å sikre en grundig og demokratisk prosess som også innebar harmonisering av lovverk.
I stedet for å legge til rette for en åpen og bred debatt om både prinsipielle, organisatoriske, juridiske og politiske sider ved den fremtidige utformingen av det statlige likestillings/diskrimineringsapparatet, har Regjeringen uten noen form for ytre tidspress, valgt å gå videre med prosessen. I likhet med Likestillingsombudet (kf høringsuttalelsen til rapporten om felles håndhevingsorgan), finner vi ingen god grunn til å forhaste seg med å etablere et felles ombud bare på grunnlag av kjønn og etnisitet, og på den måten tilsidesette andre grupper. Vi minner om at Syseutvalget skal legge fram sin innstilling i april, og beklager sterkt at Regjeringen ikke finner det problematisk at premissene blir fastlagt allerede før innstillingen legges fram.
Det synes som om Regjeringen oppfatter etablering av håndhevingsapparat som et spørsmål av ren administrativ, organisatorisk og økonomisk karakter. Både rapporten fra arbeidsgruppen og Ot.prp. 34 (2004-2005) nøyer seg med overflatiske beskrivelser av hvordan andre land har organisert sitt håndhevingsapparat. I vår høringsuttalelse etterlyser vi innhenting av fakta og erfaringer fra ulike land, særlig om hvordan de ulike modellene har fungert for diskriminerte grupper.
Vi etterlyser videre en redegjørelse fra Regjeringens side om hvordan et felles ombud som forvalter et så inkonsistent og fragmentert lovverk, skal kunne sikre at målet om likestilling oppnås. Regjeringen tar etter vår oppfatning ikke på alvor alle utfordringer som en slik modell innebærer. Vi er overrasket over at Regjeringen i denne viktige saken, ikke har lyttet til alle råd og innvendinger mot å etablere et felles ombud. Vi merker oss at Regjeringen avviser viktige synspunkter ved å vise til at hvilke grupper de ulike høringsinstansene frykter vil bli skadelidende, avhenger av deres ståsted (kf øverst høyre spalte s. 31).
Stopp Diskrimineringen pekte også på dette i vårt høringssvar, og vi forsøkte å vise at slik skepsis må tas på alvor om resultatet skal bli godt for alle. Vi viste til erfaringer fra andre land som er entydige på at alle diskrimineringsgrunnlag må stille likt mht rettslig vern og fordeling av ressurser, men vi konstaterer at Regjeringen ikke har funnet grunn til å gå inn på dette.
Andre land som sammenligningsgrunnlag
Stopp Diskrimineringen vil hevde at Ot.prp. nr. 34 er lite oppdatert og nøyaktig når det gelder prosessen i andre land.
Vi savner en poengtering av at fra land som Canada og Irland som har harmonisert lovgivning på området, har det hele tiden blitt fremhevet at suksesskriteriet der har vært nettopp det faktum at alle grunnlag startet ut på samme nivå. Canada har helt siden 1977 hatt sin Human Rights Act, og vi undrer oss over at interessen for å innhente erfaringer fra Canada har vært svært liten i Norge. Vi vet at Syseutvalget vil legge fram ferske erfaringer fra Canada, Irland og Australia som bør ha stor interesse for valg av modell i Norge.
Ot.prp. nr. 34 gir inntrykk av at vi må følge med i en prosess som pågår ellers i Europa. Vi ber komiteen merke seg at mange EU-land har oversittet fristen når det gjelder implementeringen av EU-direktivene, og flere land tar seg svært god tid med å få på plass håndhevingsapparat. Direktivene stiller som kjent ingen krav om innføring av sivilrettslig håndhevingsapparat. De løsninger som er valgt er dessuten ikke like, slik man kan få inntrykk av i Ot.prp. nr. 34. Belgia har for eksempel valgt å beholde kjønn for seg, og isteden etablere et felles apparat for de øvrige grupper som omfattes av direktivene.
Av særlig interesse er Storbritannia hvor Regjeringen nå har besluttet å forlenge prosessen pga sterke innvendinger fra mange hold, ikke minst fra de tre etablerte kommisjonene som håndhever dagens lovgivning. Et felles apparat vil ikke være fullt etablert før i 2009. Sentralt i denne kritikken er nettopp mangel på harmonisert lovgivning, både de tre eksisterende diskrimineringsgrunnlagene imellom, og mellom disse og de tre nye; alder, religion og seksuell orientering. Merk at det er særlig CRE (Commission for Racial Equality) som har ført an i kritikken (se vedlegg), og dette til tross for at det er CRE som håndhever det sterkeste juridiske vernet i dag og som har flest virkemidler til rådighet, bl.a gjelder aktivitetsplikten kun etnisk diskriminering i Storbritannia.
Sverige har også brukt lang tid på prosessen, bl.a utredes behov for innføring av en felles anti-diskrimineringslov som forutsetningene for sammenslåing av de fire eksisterende ombud.
Ulike krav til innsatser og ressursbruk skaper mistillit og forsterker hierarkiet
Stopp Diskrimineringen vil vise til at dagens lovgivning vil føre til at ombudet må fordele økonomiske, personalmessige og kompetansemessige ressurser, oppmerksomhet og tid svært ulikt mellom de ulike grunnlagene. Det er nettopp denne ujevne og systematisk skjeve ressursfordelingen som forsterker hierarkiet og usynliggjør grupper.
På arbeidslivsområdet blir dette tydelig illustrert når Regjeringen beskriver hvilke innsatser lovgivningen krever fra ombudet, (kf 7.6.3). Aktivitetskplikten iht. Likestillingsloven setter kjønn i en særstilling, deretter vil loven som forbyr diskriminering på grunnlag av etnisitet mv, føre til etablering av egen støtte- og veiledningstjeneste. Siden tilsvarende krav ikke er hjemlet i kap. X A i aml., vil de øvrige grunnlagene ikke nyte godt av disse tjenestene. Vi vil hevde at det er opplagt at denne måten å dimensjonere ressurser på, vil ha utslag på hva arbeidsgivere opplever som viktig å ha fokus på.
Vi vil også vise til at aml. og forslag til lov mot etnisk diskriminering mv krever ulik innsats også ift å hindre trakassering.
Når Regjeringen trekker fram fordeler ved felles ombud som erfaringsutveksling og kompetanseoverføring, vil vi hevde at dagens lovgivning gir svært begrensede muligheter. Tvert imot ser vi faren for at de gruppene som kun er omfattet av lovgivning innenfor et område, vil fortsette å sakke akterut når det gjelder tilgang på juridisk kompetanse. Det vil være atskillig mer interessant å spesialisere seg i diskrimineringslovgivning på områdene kjønn og etnisitet. Vi ber komiteen merke seg at det i dag ikke finnes juridiske eksperter på diskrimineringslovgivning i forhold til funksjonshemmede i Norge, og at vi som arbeider i feltet må søke informasjon i USA, Canada og Storbritannia.
Fri rettshjelp, vedtaksmyndighet og pådriverrolle
Stopp Diskrimineringen støtter Holgersenutvalget og Likestillingsombudet i synet på at ombudet må få vedtaksmyndighet. Reell toinstansbehandling er i tråd med forvaltningsloven og vil styrke ombudets autoritet. Selv om erfaring har vist at de fleste retter seg etter ombudets uttalelser, vil vi hevde at det blir et større behov for et sterkt ombud når ombudet skal opptre på vegne av flere diskrimineringsgrunnlag.
I likhet med SMED mener vi det er nødvendig å etablere en ordning med fri rettshjelp. Dette vil være en naturlig konsekvens av å gi ombudet vedtaksmyndighet. Ombudet vil da ikke kunne fylle en slik rolle og samtidig skulle fatte juridisk bindende vedtak.
Stopp Diskrimineringen støtter Likestillingssenteret m.fl. i at et ombud ikke i tilstrekkelig grad kan ivareta pådriverrollen. En slik rolle bør ikke være avgrenset til kun de temaer og områder som følger av lovbestemmelsene. Det vil som Regjeringen selv påpeker i kap. 7, være grenser for hvilke utspill og budskap et ombud kan komme med uten å svekke sin legitimitet. Vi mener at behovet for å skille mellom rollene som pådriver og håndhever også bekreftes av dagens praksis, hvor Likestillingssenteret og Likestillingsombudet ivaretar ulike sider av likestillingskampen. Vi kan ikke se at en viss overlapping i utspill er negativt, men derimot vil en strengt juridisk avgrensing av hvilke temaer som kommer på dagsorden, være svært negativt.
Siden vi også mener det er nødvendig å styrke ombudets autoritet ved å gi det vedtaksmyndighet, slutter vi oss til Regjeringens eget argument mot å blande roller i sin drøfting av ombudets rolle som lovhåndhever i kap. 8.2.4.2, s.63:
”Argumentet for å gi Likestillings- og diskrimineringsombudet vedtaksmyndighet er at dette vil kunne gi ombudet økt autoritet og gjennomslagskraft, samtidig som reell toinstansbehandling kan bidra til å styrke rettssikkerheten for partene.
Argumentet mot å gi ombudet vedtaksmyndighet er at ombudet vil kunne få en uheldig dobbeltrolle dersom det samtidig skal være pådriver. Departementet finner at en slik dobbeltrolle vil være egnet til å svekke tilliten til Likestillings- og diskrimineringsombudet, og går derfor ikke inn for å følge Holgersenutvalgets og arbeidsgruppens forslag om at førsteinstansen skal ha vedtaksmyndighet.”
Oslo, 15.2.05
For Stopp Diskrimineringen
Berit Vegheim
daglig leder
Vedlegg 1: Sitater fra CREs høringssvar til Fairness For All
Vedlegg 2: Suksesskriterier
Vedlegg 1
Sitater fra CREs høringsdokument
Commission for Racial Equality, CRE
Fairness for All: A new Commission for Equality and Human Rights
A response
Fra avsnittet: CREs main conserns Detriment of equality· s. 10:
” The CEHR would provide unequal services, because it would have to
administer nine anti-discrimination and human rights laws, leading to the
creation of a hierarchy between different equality areas and human rights.”
Fra avsnittet: Ten key questions 2. Would a CEHR be an effective, single champion for equality? s. 15:
”It is a matter of principle that an organisation professing a vision of
‘common and inclusive equality’ should not have to preside over a hierarchy
of different equality rights for different strands: between race and
religion, sex and sexuality, disability and age. A coherent legislative
framework, preferably introduced by way of a single equality Act, needs to
be in place before or at the same time as the institutional arrangements
that will be required to administer it.”
Vedlegg 2
Suksesskriterier for et felles håndhevingsapparat
- apparatet må ha tilstrekkelig med ressurser til å sikre at alle grupper blir ivaretatt utfra faktisk behov
- det må opprettholdes ekspertise på gruppespesifikk diskriminering
- det må bygges opp ekspertise på tvers av grunnlag
- det må utvikles mekanismer for å passe på at alle grunnlag får like mye fokus, både innad i apparatet og utad når apparatet bidrar til oppslag om diskriminering i medier
- apparatet må bidra til tett og godt samarbeid med alle gruppers organisasjoner og andre aktører som arbeider for å fremme deres interesser
- apparatet bør stimulerer til aktive organisasjoner. Aktive NGOer angis som en suksessfaktor for apparatet i Irland
- apparatet bør være aktivt i å fremme helhetsperspektivet på diskriminering i sitt informasjons- og veiledningsarbeid overfor publikum