Høringsuttalelse til NOU 2016:17 På like vilkår

Til Barne- og likestillingsdepartementet

Stopp Diskrimineringen er glad for at utviklingshemmedes rettigheter er løftet frem gjennom denne utredningen, og vi mener Rettighetsutvalget har gjort et godt og grundig arbeid.
Vi er særlig fornøyd med at utvalget tar FN konvensjonen for funksjonshemmedes rettigheter, CRPD, på alvor, og med det er det første offentlige utvalget i Norge etter ratifikasjonen i 2013 som erkjenner at det er denne konvensjonen som setter standarden for funksjonshemmedes rettigheter.

1. CRPD må inkorporeres i norsk lov og lover i motstrid må endres/oppheves

Stopp Diskrimineringen er glad for at et samlet utvalg er tydelig på at norsk lovgivning om vergemål og tvang er i strid med CRPD:

CRPD er den eneste av de generelle sektoroverskridende menneskerettskonvensjonene utarbeidet av FN som per dags dato ikke er inkorporert i norsk rett. En av årsakene til dette kan være at norsk rett anses for å komme i konflikt med konvensjonens bestemmelser om ikke-diskriminering, likhet for loven og frihet og personlig sikkerhet.4 At visse deler av norsk rett er i strid med konvensjonen bekreftes gjennom utvalgets utredning.
For å sikre full ivaretakelse og gjennomføring av menneskerettighetene til personer med
utviklingshemming i norsk rett foreslår utvalget:
– At norsk lovverk endres for å sikre samsvar med CRPD (se konkrete forslag under)
– At CRPD inkorporeres i menneskerettsloven

Vi støtter også de forslag som fremsettes av et samlet utvalg under LØFT 1.

Der Løken tar disens, støtter vi mindretallets vurderinger og forslag, men har noen tilføyelser som presenteres nedenfor. Der det er mulig, har vi fulgt kapittelnummerering.
Forøvrig vises til høringsuttalelse fra Norsk Forbund for utviklingshemmede og Uloba.

2. Forpliktelser etter artikkel 12 og 14 i CRPD (kap. 12 og 13)

Det har vært unison enighet om at selv om funksjonshemmede ikke er eksplisitt nevnt i FN konvensjonene SP og ØSK, er rettighetene universelle, og at dette kommer til uttrykk ved restkategorien «status for øvrig». Konvensjonene inneholder heller ikke unntaksbestemmelser på grunnlag av funksjonsevne. Tvert imot er artikkel 16 i SP «Enhver skal ha rett til overalt å anerkjennes som en person i rettslig henseende.» ufravikelig etter artikkel 4.2.

Det er først ved presiseringen av at menneskerettighetene er universelle i CRPD, det blir tydelig i hvor liten grad statene har tatt de grunnleggende rettigheter på alvor. CRPD gir ikke nye menneskerettigheter, men tydeliggjør hvilke innsatser statspartene må forplikte seg til for at de universelle rettighetene skal kunne realiseres uavhengig av funksjonsevne.

Fra referatene fra forhandlingene om CRPD fremgår det klart at artikkel 12 etter forslag fra Canada, er utformet etter modell fra kvinnekonvensjonens forbud mot umyndiggjøring og skal tolkes på samme måte. Således er teksten i artikkel 12 1. og 2. nærmest en ordrett gjengivelse av CEDAW artikkel 15 1. og 2.

12.2. Partene skal erkjenne at mennesker med nedsatt funksjonsevne har rettslig handleevne på lik linje med andre, på alle livets områder.

15.2. Konvensjonspartene skal i sivile saker gi kvinner den samme rettslige handleevne som menn, og de samme muligheter til å utøve denne evnen. De skal især gi kvinner de samme rettigheter til å inngå avtaler og forvalte eiendom, og skal behandle dem likt på alle trinn i rettergangen.

Det fremgår også tydelig at Norge sammen med land som Syria, Iran og Yemen inntok en annen posisjon enn den overveldende majoriteten av land. Norge tok gjentatte ganger til orde for at teksten i artikkel 12 skulle skille mellom ulike typer funksjonsnedsettelse, men som artikkel 12 viser, vant ikke Norges syn frem. Norge gikk endog så langt som til å vise til babyer, en sammenligning som ble bestemt avvist av koordinator for forhandlingene.

Videre er Norge et av et fåtall land som har funnet det nødvendig å avgi tolkningserklæring til artikkel 12 og 14, et av hhv. 12 og 4 land. I realiteten er det en reservasjon Norge har avgitt. Ved å avgi en slik reservasjon, erkjenner Norge at norsk lov er i motstrid. Dette harmonerer svært dårlig med at Norges unnskyldning for å utsette ratifikasjon i seks år, ble hevdet å være at Norge tok på alvor at norsk lovgivning, dvs. vergemålsloven, måtte bringes i samsvar med CRPD før ratifikasjon.

Vi erfarer gjennom internasjonalt samarbeid at det legges merke til at Norge også i ettertid har stilt seg i front for de få land som åpent yter motstand mot å erkjenne alles rettigheter etter artikkel 12 og 14, blant annet Norges kritikk av CRPD-komiteen for dens tolkning i GC No 1. Som mindretallet, Løken, viser til, har FNs Høykommissær for menneskerettigheter gitt uttrykk for samme syn som komiteen.

Det er svært bekymringsfullt at norske myndigheter ikke erkjenner fullt ut at menneskerettigheter er laget for å beskytte borgere mot overgrep fra staten. Norge er en stat som tviholder på sin rett til å foreta de mest alvorlige inngrep i lovlydige borgeres liv, nemlig umyndiggjøring og tvang. Som professor Gerard Quinn, også kalt konvensjonens far, uttrykker det, representerer umyndiggjøring «civil death» From Civil Death to Civil Rights

Formynderregimet rettferdiggjøres med at ikke alle har evne til å utøve sin rettslige handleevne. Det som ikke erkjennes er at selv om det finnes noen som på grunn av sin funksjonsnedsettelse må ha 100 % beslutningsstøtte, legitimerer ikke det umyndiggjøring, verken i lov eller i praksis. Selv i tilfeller med tilsynelatende totalt fravær av evne til å ivareta egne interesser, er staten på svært utrygg grunn. Eksemplet Martin Pistorius viser til fulle at medisinen ikke er egnet til å legitimere fratakelse av grunnleggende menneskeretter.

Vi etterlyser i det minste en viss erkjennelse fra norske myndigheters side av at faren for at en som er umyndiggjort i praksis ikke vil ha mulighet til å ta kampen opp for å få tilbake sin rettslige handleevne, er så stor at en rettsstat ikke kan ta en slik risiko. Både vi, andre NGOer og fremtredende advokater kan dokumentere at dette er tilfellet.

Stopp Diskrimineringen er glad for at utvalget er enig i at norsk vergemålslov og tvangslovgivning er i strid med CRPD. Utviklingshemmedes rettssikkerhet settes til side ved at avgjørelser om samtykkekompetanse er overlatt til leger. Det finnes ingen objektiv grunn til å tro at leger er spesielt kompetente på å vurdere hvilke kommunikasjons- og funksjonsbetingelser som hemmer og fremmer en persons funksjonsnivå.

Som mindretallet peker på, vil evnen til å ta beslutninger og til å styre egen atferd være situasjonsbestemt, ikke minst avhengig av omverdenens holdninger, evne og vilje til å bistå og tilrettelegge. Dette bekreftes også av forskning på og kartlegging av grunnlaget for tvang som viser at manglende kompetanse, for lite ressurser og for dårlige rutiner øker bruken av tvang. Utviklingshemmede er som alle andre mennesker i så henseende; trivsel og trygghet må skapes, tillit er noe alle må gjøre seg fortjent til.

Stopp Diskrimineringen beklager at flertallet tror at funksjonstester er et egnet virkemiddel. Denne typen tester har som mindretallets referanser viser, blitt kritisert fra mange hold. Vi siterer fra Lucy Series høringssvar til CRPD-komiteens forslag til GC No 1 :

I share views widely expressed in the critical literature that they can are very often ‘outcome’ approaches in disguise. They are highly arbitrary. They assess not so much a person’s decision making ability, but their ability to justify their decisions to others – which will penalise those with impairments which affect their communication or interpersonal functioning, or those merely lacking self-confidence or trust in their capacity assessor. Capacity assessments are highly invasive of privacy. They are pseudo-medical, and although the courts are beginning to critically interrogate these assessments (e.g. CC v KK and STCC [2012] EWHC 2136 (COP); Re JB [2014] EWHC 342 (COP)), medical expertise is often treated as determinative…

For å sikre at det er den enkeltes vilje og preferanser som blir vektlagt, må det bygges opp kunnskap om og i kommunikasjon med mennesker som av ulike grunner har nedsatt kommunikasjonsevne. Vi vil minne om at dette gjelder ikke bare utviklingshemmede, jf. note 3. Slik kunnskap finnes ikke i dag, men det er denne typen kompetanse som er påkrevet i et beslutningsstøttesystem. Norge vil kunne trekke på erfaring med utprøving av ulike modeller i andre land som Canada, Australia, Bulgaria, Costa Rica og Peru for å nevne noen.

Vi kan bekrefte utvalgets beskrivelse av svakheter og mangler i dagens vergemålslovgivning og praktiseringen av den. Vi vil tilføye at når hensynet til selvbestemmelse er fraværende i loven, skyldes det at lovens forarbeider i motsetning til det som er blitt hevdet, i svært liten grad er basert på føringer i CRPD. Lovendringen bærer mer preg av å være organisatorisk enn ideologisk motivert. Verken loven eller praksis vitner om et skifte fra å bestemme på vegne av, til å vektlegge den enkeltes vilje og preferanser.

Først og fremst er det ikke krav om at verger skal kjenne personen de skal bistå. For det andre gis det ikke opplæring eller stilles krav til kompetanse som sikrer selvbestemmelse, f.eks. kvalitetssikring av vergers egnethet og kommunikasjonsevner. For det tredje treffer verger i stor grad beslutninger på et svært vidt grunnlag som loven åpenbart ikke hindrer.

Vi kjenner til eksempler på at verger som ikke kjenner klienten, samtykker i tvangsplassering i bofellesskap, nekter sin klient kontakt med familie og venner og kontakt med media, og til og med foretar utmelding av interesseorganisasjon og går til rettssak mot klientens støttespillere. Dette skjer med bifall fra kommune og Fylkesmann overfor mennesker som er fullt i stand til å gi uttrykk for egen vilje og preferanser.
Videre kjenner vi til at kommuner fratar foreldre vergemyndighet og oppnevner totalt fremmede som verger, tvangsplasserer utviklingshemmede i bofellesskap og setter i gang full overvåking over deres bruk av sosiale medier, telefon og besøk. Disse inngrepene skjer i livet til personer som ikke har gjort noe galt og som tidligere har vist at de er velfungerende.

Vi erfarer at selv om disse forholdene kommer til Fylkesmannens kjennskap, finnes det ingen mekanismer som sikrer at utviklingshemmedes rettssikkerhet ivaretas i dagens vergemålsregime. Tvert imot er det slik at en ukjent verge kan avgjøre at en utviklingshemmet person kan bli sittende innesperret og overvåket som i et fengsel, uten at noen kan få grepet inn og frata vergen vergemålet.

Stopp Diskrimineringen krever at norske myndigheter:
• umiddelbart opphever alle bestemmelser i norsk lovgivning som tillater fratakelse av rettslig handleevne og bruk av tvang på grunnlag av funksjonsnedsettelse, i tråd med CRPD artikkel 4 1. b).
• snarest setter i gang et arbeid med å utvikle et beslutningsstøttesystem basert på CRPD. Vi minner om at artikkel 4.3. krever at statspartene aktivt trekker inn og rådfører seg inngående med funksjonshemmede i gjennomføring av konvensjonen.

Stopp Diskrimineringen deler utvalgets oppfatning om at vurdering av utilregnelighet ikke skal skje på grunnlag av diagnose eller IQ. Som utvalget slår fast må det gjøres en konkret vurdering av den tiltaltes forståelse knyttet til det konkrete straffbare forholdet. Vi minner om at FNs Høykommissær for menneskerettigheter har lagt en slik forståelse til grunn:

«In the area of criminal law, recognition of the legal capacity of persons with disabilities requires abolishing a defence based on the negation of criminal responsibility because of the existence of a mental or intellectual disability. [Fotnote: Often referred to as «insanity defence».] Instead disability-neutral doctrines on the subjective element of the crime should be applied, which take into consideration the situation of the individual defendant. Procedural accommodations both during the pretrial and trial phase of the proceedings might be required in accordance with article 13 of the Convention, and implementing norms must be adopted.»

For øvrig viser vi til vår høringsuttalelse til NOU 2014:10 Skyldevne, sakkyndighet og samfunnsvern, hvor vi kritiserer tilregnelighetsutvalget for å sette til side CRPD, og isteden holde fast ved det utvalget selv betegner som tradisjonstunge oppfatninger, oppfatninger som i virkeligheten har vist seg å være fordomsbaserte og stå i veien for funksjonshemmedes rettssikkerhet og realisering av menneskerettigheter.

3. Behov for økt innsats mot holdningsdiskriminering

Dessverre har utvalget i liten grad sett på holdningsdiskriminering, dvs. mobbing, trakassering, diskriminering og hatkriminalitet, og det kan synes som utvalgets sammensetning ikke har sikret kompetanse på dette området.

Dette samsvarer med at det i norsk forskning og politikk har vært svært lite fokus på holdningsdiskriminering på grunnlag av funksjonsevne. Dette blir særlig tydelig når man sammenligner med forskning på og innsatser mot diskriminering på andre grunnlag.

Fra utenlandske studier vet vi at utviklingshemmede er den befolkningsgruppen som er mest utsatt for alle typer holdningsdiskriminering, både sammenlignet med andre med ulike funksjonsnedsettelser og med andre utsatte grupper.

Segregering er den sikre vei til mobbing

Det er lite forskning om mobbing av funksjonshemmede i skolen, men vi vet fra noen studier at her er det store mørketall. En dansk studie viser at elever som tas ut av klassen, er svært utsatt for mobbing. Til tross for at denne undersøkelsen dokumenterer at dette er den sikre vei til mobbing, kan vi ikke se at dette erkjennes som et problem i Norge. Pedagogikkprofessor og skoleforsker Thomas Nordahl bekrefter imidlertid at dette også er tilfellet i Norge .

En skole som ikke i praksis demonstrerer at det er naturlig med funksjonsvariasjon blant elevene, sender et budskap til elevene om at slik variasjon ikke lar seg inkludere og bidrar til fremmedgjøring og mobbing. Dette er like selvsagt som om skolen skulle praktisere apartheid. Vi viser til vårt høringssvar til NOU 2015:2 Å høre til hvor dette er utdypet.

Voldtekt og hatkriminalitet må erkjennes og straffeforfølges (kap. 18)

Stopp Diskrimineringen har ved henvendelser til Justisdepartementet, Politidirektoratet og KRIPOS etterlyst økt innsats og foreslått flere konkrete tiltak for å bekjempe vold (herunder voldtekt og hatkriminalitet) mot funksjonshemmede.

Det finnes solid dokumentasjon fra bl.a. Storbritannia som er ledende på dette fagfeltet, som viser at utviklingshemmede er mer utsatt enn alle andre utsatte grupper. I en studie fra 2014 oppga 9 av 10 utviklingshemmede å ha vært utsatt for hatkriminalitet. Den ferske norske studien fra 2016 viser at utviklingshemmede er særlig utsatt for krenkende og hatefulle ytringer.

Stopp Diskrimineringen har siden etableringen i 2002 samlet inn dokumentasjon, hovedsakelig fra medieoppslag, på vold og overgrep motivert av offerets funksjonsnedsettelse. Videre har vi satt oss inn i forskning og andre lands erfaringer fra bekjempelsen av fenomenet «disablist hate crime».

Etter artikkel 16 i CRPD har statspartene forpliktet seg til å sørge for effektiv etterforskning og sanksjonering av vold og overgrep. Stopp Diskrimineringen mener at de rettslige virkemidlene nå muliggjør oppfyllelse av artikkel 16. Det som truer rettssikkerheten er den manglende erkjennelsen fra topp (Justisdepartementet) til bunn i straffeapparatet av at funksjonshemmede utsettes for vold og overgrep ut fra den samme fremmedforakt som kjennetegner hatkriminalitet mot andre særlig utsatte grupper. Dette er velkjent i faglitteraturen, og i Storbritannia har man tatt konsekvensene av denne kunnskapen.
Digranes dokumenterer at den samme kultur av mistro som ble funnet i det engelske straffe- og tjenesteapparatet, også finnes på alle nivåer i Norge

Hatkriminalitet mot funksjonshemmede har visse særtrekk, f.eks. kjent gjerningsperson (ofte misbruk av tillit), eskalerende over tid, ofte i offerets hjem. Disse særtrekkene er imidlertid godt dokumentert, så utfordringen er bevisstgjøring av tjeneste- og straffeapparat. Utviklingshemmede er spesielt utsatt, ikke minst fordi handlinger kan foregå i det skjulte i hjem og lukkede miljøer. Ofte blir ikke lovbrudd anmeldt dersom de skjer i lukkede rom, men dysset ned eller ignorert. En ekstra utfordring er knyttet til å gjenkjenne vold fra ansatte som hatkriminalitet.

Stopp Diskrimineringen har i flere år forsøkt å få gjennomslag for at det er nødvendig med opplæring av politiet og andre aktører i straffeapparatet for å sikre at hatkriminalitet identifiseres, registreres og sanksjoneres. Videre har vi etterlyst systematisk gjennomgang av voldssaker og voldtektssaker der funksjonshemmede er ofre, for å kontrollere at sakene er riktig registrert og håndtert, og for å kontrollere at det ikke skjer en systematisk nedkriminalisering av voldtekter mot utviklingshemmede, slik vi har grunn til å tro.

Offerrapporter fra Storbritannia viser at funksjonsnedsettelse er det grunnlaget som gjør folk mest utsatt for lovbrudd (tyveri og vold). Videre finnes det statistikk, veilednings- og informasjonsmateriell og opplæringsmateriell som dokumenterer både at funksjonshemmede er en særlig utsatt målgruppe for hatkriminalitet og at denne typen hatkriminalitet krever egen kompetanse i politi og øvrig straffeapparat. Det faktum at statistikken viser økning fra 0 til 3600 registrerte hatkriminalitetsanmeldelser på knappe 10 år, skyldes at CPS har tatt grep som Norge må lære av.

Stopp Diskrimineringen har følgende forslag som vi håper norske myndigheter vil følge opp:

• Forankring av ansvar i politidistriktene – koordinator person/gruppe
• Opplæring ved PHS (politihøyskolen), av politiet og øvrige i straffeapparat
• Registreringsmetodikk med kontroll, jf. CPS i Storbritannia
• Samarbeid mellom politi og sivilsamfunn, jf. Storbritannia
• Bevisstgjøring av målgruppen – materiell tilpasset målgruppe
• Mulighet for tredjeparts anmeldelser og lavterskeltilbud
• Forskning om omfang, art og konsekvenser f.eks. selvrapporteringsstudie. I all slik forskning må valg av metode skreddersys for målgruppen
• KRIPOS’ voldtektsgruppe må foreta en gjennomgang av saker der funksjonshemmede er offer, for å kontrollere at det ikke skjer en systematisk nedkriminalisering (at § 295 b) fungerer etter hensikten, dvs. ikke brukes i stedet for § 291), eller frikjennelse på grunnlag av offerets diagnose

4. Regjeringen må sette i gang opplæring i CRPD av tjeneste- og straffeapparatet

Stopp diskrimineringen er svært bekymret for den manglende kompetanse på CRPD vi finner i straffeapparatet generelt og i politi og domstol spesielt. Vi viser til at CRPD artikkel 13.1 og 2 krever opplæring. Som sivilsamfunnets alternative rapport til CRPD viser, skjer det mange brudd på artikkel 13 og 16 i Norge som ville vært unngått om opplæringen var tatt på alvor.

Som utvalget også peker på, viser dommer helt opp til Høyesterett at menneskerettigheter settes til side i saker om vergemål og tvang i psykiatrien, som følge av at CRPD ikke er inkorporert i norsk lov.

Men også utover det faktum at Norge har valgt å gi CRPD den laveste status i norsk rett, gir norsk rettspraksis grunn til bekymring. Særlig gjelder dette lovanvendelsen i saker som skulle vært behandlet som hhv. hatkriminalitet og voldtekt. Manglende bevissthet og kunnskap fører til at handlingene omdefineres når offeret har funksjonsnedsettelse. Utviklingshemmede er dessuten særlig utsatt for ikke å bli trodd, og det svekker deres rettssikkerhet spesielt.

Til slutt minner vi om at CRPD også pålegger statene å trekke funksjonshemmedes ekspertise inn i selve opplæringen. Dette har CRPD komiteen påpekt overfor mange statsparter.
Stopp Diskrimineringen bidrar gjerne med vår kompetanse på området.

Kildenoter vist til i teksten:

Jf. Daily summary of discussion at the fifth session 25 January 2005 http://www.un.org/esa/socdev/enable/rights/ahc5sum25jan.htm
‘From Civil Death to Civil Life. Perspectives on Supported Decision-Making for Persons with Disabilities’
Professor Gerard Quinn. Centre for Disability Law & Policy, National University of Ireland (Galway),
www.nuigalway.ie/cdlp/gerard.quinn/nuigalway.ie
Tbilisi State University, Georgia. 20 December, 2015.
Martin Pistorius, ga ut boken Ghostboy om seg selv. Han var i Norge og lanserte boken: Da jeg var usynlig.
Bokanmeldelse her: http://www.vg.no/rampelys/bok/bokanmeldelser/bokanmeldelse-martin-pistorius-da-jeg-var-usynlig-ghost-boy/a/23507654/
Dagsrevyens innslag: https://tv.nrk.no/serie/dagsrevyen/NNFA19092315/23-09-2015#t=34m41s
Lucy Series høringssvar på Committee website for submissions:
http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CRPD/Pages/DGCArticles12And9.aspx

http://www.utdanningsnytt.no/nyheter/2015/april/mange-blinde-blir-mobbet-pa-skolen/

http://videnskab.dk/kultur-samfund/specialundervisning-giver-sarede-elever
http://www.abcnyheter.no/nyheter/2010/03/27/106946/elever-i-spesialundervisning-mobbes-mer
http://www.abcnyheter.no/nyheter/2010/03/27/106946/elever-i-spesialundervisning-mobbes-mer
Beadle-Brown, J., L. Richardson, C. Guest, A. Malovic, J. Bradshaw og J. Himmerich (2014) Living in
Fear: Better Outcomes for people with learning disabilities and autism. Main research report.
Canterbury: Tizard Centre, University of Kent.
Olsen, Terje m.fl.: Hatytringer. Resultater fra en studie av funksjonshemmedes erfaringer
Publisert: NF-rapport 6/2016