Moderniseringsdepartementet
Postboks 8004 Dep
0030 Oslo
Høring om tiltak mot diskriminering ved offentlige anskaffelser
Stopp Diskrimineringen takker for invitasjon til høring om bruk av tiltak mot diskriminering ved offentlige innkjøp. Vi beklager imidlertid sterkt den korte høringsfristen. Siden forslaget til forskrift også dreier seg om implementering av et EU-direktiv, er det et komplisert saksfelt å trenge inn i. Vi tror saken ville vært tjent med at høringsinstansene hadde hatt bedre tid.
Stopp Diskrimineringen har som mål at Norge skal ta i bruk et bredest mulig spekter av virkemidler for å bekjempe diskriminering uansett grunnlag. Vi er derfor svært glad for at Regjeringen vil ta i bruk den unike muligheten som ligger i å knytte krav om ikke-diskriminering til offentlige anskaffelser.
Som det vil fremgå av vårt høringssvar, er vi av den oppfatning at MOD ikke har utnyttet de muligheter EUs innkjøpsdirektiv, 2004/18/EC, gir hjemmel for, men isteden har lagt seg på en minimumsløsning som kanskje innebærer en for snever tolkning av EU-direktivet. Vi sikter her spesielt til bestemmelsene om kriterier for avvisning i §§ 10-10 og 18-12.
Nedenfor vil vi kort beskrive virkemidlets art og historiske bakgrunn. Deretter fremmer vi konkrete forslag til hvordan regelverket kan utnytte de muligheter som EUs innkjøpsdirektiv 2004/18/EC faktisk gir.
Et effektivt virkemiddel basert på frivillighet
Det å stille krav som motvirker utstøtning og utestengning av utsatte grupper på arbeidsmarkedet ved inngåelse av kontrakter, dvs. bruk av ikke-diskrimineringsklausuler i offentlige kontrakter, er uten tvil det mest effektive virkemiddel en stat har til rådighet. Dette har vi funnet belegg for å hevde på bakgrunn av andre lands erfaringer; i første rekke USA, men senere også Canada og i Europa, Storbritannia. Vårt utgangspunkt er at Norge har en forpliktelse til å sikre at offentlige midler ikke støtter opp om virksomheter som diskriminerer grupper i befolkningen, og som dermed handler i strid med menneskerettighetene.
I motsetning til generelle anti-diskrimineringsbestemmelser og lover som forbyr diskriminering, gjerne ved hjelp av sanksjoner, handler oppfyllelse av kontraktsvilkår om et fritt valg fra aktørenes side; en leverandør kan velge å la være å inngå en kontrakt dersom vilkårene synes urimelige. Samtidig vil motivasjonen for å inngå en stor og inntekstbringende kontrakt med det offentlige være så høy, at den økonomiske gevinsten vil overstige motviljen mot å ta på seg forpliktelser. Det vil alltid finnes nok av leverandører som opplever et krav om ikke å diskriminere arbeidssøkere og arbeidstakere som en liten belastning i forhold til å miste kontrakten. Det offentlige har derfor som storkunde i markedet en unik mulighet til å påvirke atferd i tråd med overordnede politiske målsettinger og menneskerettslige forpliktelser. Hvilke styringsmuligheter denne markedsmakten gir det offentlige, har imidlertid til nå ikke vært erkjent eller påaktet i Norge og i Europa forøvrig.
USA har derimot helt siden 2. verdenskrig tatt i bruk ikke-diskrimineringsklausuler i kontrakter ved offentlige innkjøp. Årsaken var akutt mangel på arbeidskraft i våpenindustrien, og det var behov for en diskriminert gruppe på arbeidsmarkedet; nemlig de svarte.
Siden har klausulene blitt utvidet til å gjelde stadig flere grupper, og kravene har blitt stadig mer offensive når det gjelder arbeidsgivers innsats for å rekruttere arbeidstakere fra ulike utsatte grupper. Sentrale bestemmelser finnes i Civil Rights Act 1964, Executive Order 11246 og Rehabilitation Act (sistnevnte lov gjelder føderale myndigheters forpliktelser overfor funksjonshemmede),
Rehabilitation Act, sec. 503 presenteres slik av US Departement of Justice på deres hjemmeside: “Section 503 requires affirmative action and prohibits employment discrimination by Federal government contractors and subcontractors with contracts of more than $10,000.”
(kilde: -http://www.usdoj.gov/crt/ada/cguide.htm-)
For en mer detaljert gjennomgang av hvordan kontraktsklausuler er praktisert i ulike land, vises til artikkelen: ”Toward the establishment of employment equity within the European Union and Sweden? The developing policies related to the use of anti-discrimination clauses in public contracts. An institutional strategy for changing discriminatory behaviour on the labour market.“, skrevet av den amerikanske og svenske juristen Paul Lappalainen. Laapalainen er juridisk rådgiver for Integrationsverket i Sverige og en av Skandinavias fremste eksperter på bruken av dette virkemidlet. (Artikkelen er oversatt til norsk av Lillian Vicanek, Stopp Diskrimineringen). I 2000 utga Integrationsverket rapporten ”Ingen diskriminering med skattemedel” som viser at aksept for at dette handler om å hindre skattefinansiert diskriminering også er på vei inn i vår del av verden. (Begge dokumenter er vedlagt).
Stopp Diskrimineringens forslag til hjemling av ikke-diskriminering i forskrift om offentlige anskaffelser.
Våre forslag til ny tekst står i kursiv.
Stopp Diskrimineringen støtter MODs forslag om å kreve egenerklæring om ikke-diskriminering, men mener at dette ikke er tilstrekkelig for å sikre at atferd endres hos leverandørene. I tillegg må regelverket inneholde bestemmelser som presiserer hvilke lovbrudd leverandøren ikke må gjøre seg skyldig i, og bestemmelser som hindrer at leverandører som har brutt diskrimineringsforbud, får nye kontrakter.
Stopp Diskrimineringen vil be MOD vurdere om et forbud mot diskriminering i tillegg bør tas inn i loven om offentlige anskaffelser for å styrke signaleffekten.
§ 3-8 Bruk av kontraktsstandarder og spesiell kontraktsvilkår
Vi foreslår at siste setning i pkt. 2) skal lyde:
Slike betingelser kan også omhandle miljøhensyn og sosiale hensyn, herunder retten til ikke-diskriminering uansett grunnlag, jf. aml. kap. 13.
EUs innkjøpsdirektiv artikkel 26 åpner for en rekke sosiale hensyn, og i recital 33 gis noen eksempler på hvilke hensyn som kan tas. Ikke-diskriminering er et så viktig sosialt hensyn at det må fremgå eksplisitt av forskriften § 3-8. Andre hensyn som går på ansettelse av langtidsledige og utsatte grupper, jf. recital 33, kan listes opp i den planlagte veilederen til innkjøpsreglene. § 3-8 bør inneholde referanse til veilederen, slik at arbeidsgiver blir gjort oppmerksom på at veilederen finnes.
Videre viser Stopp Diskrimineringen til reglene i aml kap. 13 om vern mot diskriminering i arbeidslivet. Tilsvarende bestemmelser om forbud mot direkte og indirekte diskriminering, regler om delt bevisbyrde og effektiv sanksjonering ved brudd på reglene bør kunne være tilsvarende relevante for forskriften om offentlige anskaffelser, jf. artikkel 27 i EUs innkjøpsdirektiv. Vi ber departementet vurdere om tilsvarende bestemmelser bør innarbeides i forskriften eller om en henvisning mellom forskrift og arbeidsmiljølov, er mer hensiktsmessig.
§ 7-5 Kvalifikasjonskrav
Vi foreslår en presisering av at kvalifikasjonsgrunnlag jf. pkt. 3), kan eksempelvis være at leverandøren dokumenterer at virksomheten utøves eksternt og internt, på en slik måte at den ikke diskriminerer på noe grunnlag.
Samme presisering bør tas inn i et nytt pkt. 3) i § 15-5
§§ 10-10 og 18-12 Avvisning på grunn av forhold ved leverandøren
Stopp Diskrimineringen viser til EUs innkjøpsdirektiv artikkel 45 som hjemler at statene kan angi brudd på nasjonal lovgivning som kriterier for avvisning, kf. artikkel 45 pkt. 2c) og d), samt recital 34. I forslaget til forskrift er det etter vår oppfatning foretatt en kraftig innskrenkning av adgangen til å avvise leverandører ved at det bl.a kun refereres til brudd på straffeloven. Det er åpenbart at også sivilrettslig lovgivning som Likestillingsloven og Arbeidsmiljøloven omfattes av EU-direktivets bestemmelser. Vi stiller også spørsmål ved inndelingen i ”skal” og ”kan” krav som vi ikke finner hjemmel for i artikkel 45.
Konkret foreslår vi et nytt pkt. 1g) om at oppdragsgivere skal avvise leverandører som:
g) har fått vedtak mot seg i Diskriminerings- og likestillingsnemnda, og ikke kan fremlegge dokumentasjon på hvordan handlinger i strid med diskrimineringsforbudet kan unngås i fremtiden
Vi ser at det kan være hensyn som taler for at KOFA som har ansvar for klagebehandlingen etter regelverket om offentlige anskaffelser, er klageinstans, og ber derfor MOD om å vurdere hvilken nemnd som er mest hensiktsmessig å bruke som klageinstans ved brudd på ikke-diskrimineringsbestemmelsene i forskriften. Slik vi ser det, vil det være kompetanse på diskrimineringslovgivningen som er viktigst i denne type saker.
Artikkel 27/recital 34 i EUs innkjøpsdirektiv kan etter vår oppfatning utnyttes langt bedre enn forslaget til forskrift gir inntrykk av. Vi viser til at Likestillingsloven hjemler en aktivitetsplikt for arbeidsgivere, og at det fra nyttår blir opprettet en egen veiledningstjeneste under det nye Diskriminerings- og likestillingsombudet som skal motivere arbeidsgivere til å gjøre aktive innsatser for å legge til rette for et inkluderende arbeidsmiljø. Vi viser til at både USA og Storbritannia har praktisert aktivitetsplikt for å motvirke diskriminering, og vi ser ikke at noe er til hinder for å ta i bruk et slikt offensivt virkemiddel i forbindelse med inngåelse av store kontrakter. Aktivitetsplikt kan innebære at arbeidsgiver må kunne dokumentere at det er iverksatt konkrete tiltak, eller at praksis er endret, eller at det foreligger handlingsplaner som bidrar til rekruttering av utsatte grupper og motvirker diskriminerende praksiser på arbeidsplassen. Denne typen aktivitetsplikt innebærer ikke nødvendigvis årlige rapporter, slik Likestilingsloven krever. I USA er det kontraktens størrelse som avgjør system for dokumentasjon, og ved mindre kontrakter er kravet at arbeidsgiver på oppfordring viser dokumentasjon. Vi viser til Likestillingsombudet som har kompetanse som kan være til nytte ved utarbeidelse av et mer detaljert regelverk på dette området.
Rundskriv rettet mot statlige innkjøpere
MOD planlegger et rundskriv rettet mot statlige innkjøpere om praktiseringen av avvisningsreglene. Ifølge høringsbrevet er en slik instruks ment å skjerpe oppmerksomheten om diskrimineringsforbudet. Stopp Diskrimineringen støtter at det utarbeides en slik instruks, men ønsker å presisere at denne ikke må avgrenses til å omfatte kun det ene diskrimineringsgrunnlaget, etniske minoriteter. Denne presiseringen finner vi nødvendig, siden det fremgår av høringsbrevet at instruksen skal være en oppfølging av handlingsplan mot rasisme og diskriminering, Vi minner om at mennesker med nedsatt funksjonsevne er den gruppen som har høyest arbeidsløshet i befolkningen, og at det finnes flere undersøkelser som har vist at staten ikke går foran med et godt eksempel i Norge. Videre viser vi til at Cranfield-undersøkelsen fra 2004 konkluderer med at Norge har et av de mest diskriminerende arbeidsmarkeder i Europa. Norske arbeidsgivere er ikke interessert i å rekruttere etniske minoriteter, mennesker med nedsatt funksjonsevne og langtidsledige. Denne kjensgjerningen viser at det er behov for innsatser som favner om flere grupper.
Videre viser vi til det sterke misforholdet mellom MODs handlingsplan for rekruttering av personer med nedsatt funksjonsevne, og den omtalte handlingsplanen mot rasisme på området diskriminering. Stopp Diskrimineringen forventer at norske myndigheter i tråd med EUs direktiver på arbeid og innkjøp, heretter praktiserer likebehandling av diskriminerte grupper, og ikke slik tilfellet er i dag, utstrakt grad av forskjellsbehandling, jf. tiltakene i de to handlingsplanene og etablering av veiledningstjeneste forbehold etniske minoriteter under det nye Likestillings- og diskrimineringsombudet.
Stopp Diskrimineringen vil gjerne ha en dialog med MOD i det videre arbeidet for å motvirke skattefinansiert diskriminering.
Oslo, 31. august 2005
Med vennlig hilsen
Berit Vegheim
daglig leder
2 vedlegg