Høringsuttalelse til NOU 2023:29 Abort i Norge
Vårt syn på NOU 2023:29
Borgerrettighetsstiftelsen Stopp Diskrimineringen:
- støtter ingen lovgivning som åpner for tvang: ufrivillig medisinsk behandling, dvs. fravær av informert samtykke
- krever innføring av et system for beslutningsstøtte som forankres i lovverket
- krever etablering av effektive beskyttelsesmekanismer for å hindre misbruk
- lovverket må hjemle adgang for den gravide kvinnen til å overprøve beslutninger som tas av andre enn kvinnen selv i alle spørsmål som gjelder abort
1 Det menneskerettslige grunnlaget
Stopp Diskrimineringen viser til CRPD artikkel 5, 12, 17, 23 og 25 og CRPD-komiteens bekymring og anbefaling i Concluding Observations til Norge i 2019:
29. Komiteen er bekymret over at mennesker med nedsatt funksjonsevne, herunder kvinner og barn, fortsatt blir utsatt for ufrivillig medisinsk behandling, herunder tvungen abort og sterilisering.
30. Komiteen anbefaler at konvensjonsparten iverksettereffektive tiltak for å sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne, spesielt kvinner og barns rett til å gi informert forhåndssamtykke til medisinsk behandling respekteres, herunder abort og sterilisering, uansett type funksjonsnedsettelse og alvorlighetsgrad, og sørge for effektive mekanismer for beslutningsstøtte.
Ordlyden i CRPD, jf. artikkel 23 Retten til familieliv og i komiteens anbefaling er så tydelig formulert som det er mulig, og etterlater ingen tvil om hva som er påkrevet for å få slutt på menneskerettsbruddene som begås mot funksjonshemmede kvinner.
Videre viser vi til CEDAW-komitéens Concluding Observations som anbefaler Norge å innføre lovgivning som forbyr ufrivillig medisinsk behandling, inkludert abort og sterilisering.
I CO til Norge i 2023 blir Norge anbefalt å:
55 (b) Prohibit involuntary medical treatment including abortion and sterilization, without the free, prior and informed consent of the women and girls concerned, regardless of the severity and type of their disability, and provide them with adequate support to take autonomous decisions on their health
Stopp Diskrimineringen mener at lovforslaget i NOU 2023:29 ikke går langt nok i forhold til å sikre at funksjonshemmede kvinners vilje respekteres fullt ut, at retten til beslutningsstøtte oppfylles fullt ut og at nødvendige sikkerhetsmekanismer kommer på plass.
Nedenfor vil vi redegjøre for svakhetene ved forslaget når det gjelder ivaretakelsen av disse rettighetene og forutsetningen for å oppfylle menneskerettighetene.
2 Tvang og tvangsinngrep på grunnlag av funksjonsevne kan aldri legitimeres utfra FNs konvensjoner om universelle rettigheter, SP og ØSK, eller CRPD.
Lovgivning som tillater at staten tvinger en kvinne til å ta abort eller avbryte svangerskap, må avskaffes.
Dette er også understreket i Likestillings- og diskrimineringsombudet, LDO, sin rapport fra 2023: Inkorporering av CRPD Likestillings- og diskrimineringsombudets anbefalinger om norsk rett og praksis.
I rapporten skriver bl.a. LDO i 8.4.4 Anbefalinger:
Ombudet anbefaler at lovhjemler som tillater tvungen abort grunnet nedsatt funksjonsevne fjernes for å sikre samsvar med CRPD ved inkorporering. Loven må heller vise til hvordan personer med nedsatt funksjonsevne kan få beslutningsstøtte.
Ombudet anbefaler også at myndighetene lager et system for å få oversikt over hvor mange som får utført abort med hjemmel i abortloven §§ 4 eller 9, for å skaffe seg kunnskap over om dette skjer i strid med CRPD.
Vi merker oss at abortutvalget i merknadene til § 9 påpeker at loven ikke gir tvangshjemmel:
Dersom kvalifisert helsepersonell har kommet til at den gravide mangler beslutningskompetanse til å fremsette krav eller søknad om abort, er det den gravides verge som handler på hennes vegne.
Verge må kunne oppnevnes raskt dersom den gravide ikke har verge fra før.
Gravide skal så langt som mulig gi sitt samtykke til krav eller søknad, selv om hun mangler beslutningskompetanse i relasjon til abortspørsmålet.
Bestemmelsen gir ikke grunnlag for å utøve tvang.
Til tross for denne forsikringen, finner vi ingen ting i selve loven som vil hindre at kvinnen til slutt faktisk blir tvunget til å ta abort, dersom hun ikke samtykker, eller dersom det konkluderes med at hun ikke kan samtykke.
3 Forutsetningen om at en person mangler beslutningskompetanse oppfyller ikke CRPD.
For at norsk lov skal komme i samsvar med CRPD, må utgangspunktet være retten til beslutningsstøtte som innebærer at en person skal kunne få støtte til å ta egne beslutninger utfra egne ønsker og preferanser.
Abortutvalget forsøker å oppnå samsvar med CRPD ved å bytte ut diagnoser/diagnosenære vilkår i dagens lov, og erstatte disse med et vilkår om at den gravide har «manglende beslutningskompetanse». Vilkåret er forklart slik:
Manglende beslutningskompetanse kan være knyttet til utviklingshemming, andre kognitive eller intellektuelle funksjonsnedsettelser eller fysisk eller psykisk sykdom..
Selv om vi finner vilkåret problematisk, er vi enig med abortutvalget om målet:
Utvalget mener at gravide som mangler beslutningskompetanse, først og fremst bør ha rett til individuelt tilrettelagt støtte og bistand til selv å utøve sin rettslige handleevne, vurdere og fremsette begjæring om abort.
Først vil vi presisere at retten til beslutningsstøtte ikke kan gjøres betinget av et krav om «manglende beslutningskompetanse» (eller manglende samtykkekompetanse), men er en rettighet for alle som faller inn under personkretsen til CRPD.
Dette er en rettighet som følger av å tilhøre befolkningsgruppen med nedsatt funksjonsevne, og ikke en rettighet som noen skal kvalifisere for å oppnå, i praksis ved å legge frem legeerklæring eller annen dokumentasjon fra helsevesenet.
Hvem som vil benytte seg av retten til beslutningskompetanse, vil avhenge av situasjonen personen befinner seg i og ikke minst hvor godt og inkluderende tilbudet om informasjon og støtte som gis til alle, måtte være, jf. artikkel 12 om Likhet for loven.
Problemet med å bruke vilkåret «manglende beslutningskompetanse» eller samtykkekompetanse, er at denne typen kompetanse forstås som en ferdighet en person besitter eller ikke besitter som følge av funksjonsnedsettelsen.
Både dagens vergemålslov og andre lover som innskrenker funksjonshemmedes selvbestemmelse, bruker vilkåret som en kvalifikasjon ut fra en slik forståelse, jf. bruken av ulike typer tester knyttet til funksjonsevne.
Det man overser er at evnen til å ta gode beslutninger er situasjonsbestemt, ikke minst avhengig av omverdenens holdninger, evne og vilje til å bistå og tilrettelegge for god kommunikasjon, upartiskhet og åpenhet. Det er særlig viktig å erkjenne at også utviklingshemmede som ofte er målgruppen man tenker på, er som alle andre mennesker i så henseende; trygghet må skapes, tillit er noe alle må gjøre seg fortjent til. Mange utviklingshemmede har dessuten, ofte en velbegrunnet frykt for å si noe som kan oppfattes negativt av menneskene de har rundt seg og er avhengig av. Dersom man ikke lykkes med å skape tillit, vil man ikke få personens vilje og preferanser frem.
Abortutvalget synes å tro at en verge er en slik særlig egnet person som kan bistå gravide som ikke har rettslig handleevne:
«bør få hjelp til å fremsette søknad om abort fra en tillitsperson de gjerne selv har valgt, som er tilgjengelig i situasjoner som oppstår. Utvalget mener denne oppgaven fortsatt bør ivaretas av en verge.»
Abortutvalget problematiserer ikke at en verge kan være oppnevnt for å ivareta økonomiske anliggender, som regel da en forretningsadvokat, og som både kartlegginger og forskning har vist, kan være verge for mange titalls personer og knapt kjenne eller aldri har møtt personen de er verge for.
Dette er situasjonen i dag og vi kan ikke se at utvalgets forslag vil endre den.
En forutsetning for at innføring av et beslutningsstøttesystem skal kunne fungere, er at de som trenger slik støtte, spesielt i spørsmål av alvorlig personlige karakter som abort og sterilisering, opplever den som gir støtten som en trygg og god tillitsperson.
4 Grunnlaget for å utforme lovgivning som faktisk ikke bryter funksjonshemmedes menneskerettigheter er for dårlig.
4.1 Manglende kunnskap og fakta
Vi merker oss med stor bekymring og overraskelse at abortutvalget påpeker det samme som LDO i sin rapport, at det mangler kunnskap og fakta om dagens situasjon, statistikk over tvangsaborter mm.:
Utvalget har ikke, innenfor sin funksjonstid, hatt mulighet til å fremskaffe systematisk kunnskap om situasjonen for kvinner med særlig innskrenket selvbestemmelse. Det er ikke tilgjengelig kunnskap om aborter som er utført etter anmodning fra verge, eller aborter i saker der det er innhentet uttalelse fra foreldre eller verge.
Utvalgets kartlegging viser at få verger har et klart mandat om å bistå vergehaver i saker om abort etter abortloven § 4, og svært få saker avgjøres hos Statsforvalter etter abortloven § 9.
LDO skriver i 8.4.2 Norsk praksis:
Ombudet har lett etter statistikk eller kunnskap som gjelder personer med utviklingshemming eller alvorlig sinnslidelse, der de eller verge har søkt om abort. Vi har ikke funnet at det eksisterer noen oversikt over hvor mange saker dette gjelder. Dette kan tyde på at myndighetene mangler en oversikt over om disse lovhjemlene brukes.
LDO viser til et anslag på ca. 600 i året, men dette er høyst usikre tall.
Dette er svært foruroligende og vitner ikke om at norske myndigheter i tiåret etter ratifiseringen av CRPD i 2013, har tatt på alvor sitt ansvar for å ivareta rettssikkerheten og integriteten til kvinner som underlegges regimer som innskrenker deres myndighet til å bestemme i eget liv når det gjelder så alvorlige anliggender som sterilisering og abort.
Mangelen på fakta og kunnskap, viser at det ikke foregår noen overvåking av de «formynderregimer» Norge har insistert på å opprettholde, og dermed heller ikke har mulighet til å vite om vilkårene i egen tolkningserklæring til artikkel 12 om at tiltak skal være: «nødvendige som en siste utvei» og være underlagt kontrollmekanismer.
Tilstanden som beskrives på dette området dokumenterer hvor utsatt borgere er for misbruk av makt når det etableres egne regimer som fratar dem selvbestemmelsen.
Vi minner om artikkel 12.4 som er en erkjennelse av dette:
4. Partene skal sikre at alle tiltak som gjelder utøvelsen av rettslig handleevne, har bestemmelser om hensiktsmessige og effektive beskyttelsesmekanismer for å hindre misbruk i samsvar med internasjonale menneskerettighetsbestemmelser. Slike beskyttelsesmekanismer skal sikre at tiltak som gjelder utøvelsen av rettslig handleevne, respekterer vedkommende persons rettigheter, vilje og preferanser, at det ikke foreligger noen interessekonflikt og utilbørlig påvirkning, at de er forholdsmessige og tilpasset vedkommendes omstendigheter, og at de gjelder for kortest mulig tid og gjennomgås jevnlig av en kompetent, uavhengig og upartisk myndighet eller rettsinstans. Beskyttelsesmekanismene skal stå i forhold til i hvilken grad tiltakene berører vedkommendes rettigheter og interesser.
Vi merker oss at også CRPD-utvalget påpeker at dagens lovgivning som gir verger rett til å ta beslutninger på vegne av den gravide kvinnen, strider mot tolkningserklæringen, jf. sitat nedenfor.
4.2 Forholdet mellom vergemålsloven og særlovgivningen
CRPD-utvalget peker i sin rapport s. 119-121. på behovet for endringer i dagens lovverk som sikrer at særlovgivningen ikke gir utvidede fullmakter til verger og fører til ytterligere innskrenkninger i selvbestemmelsesretten, utover det som fremgår av vergens mandat.
Vi minner om CRPD-utvalgets anbefaling som vi støtter fullt ut:
Utvalget forutsetter at disse bestemmelsene i særlovgivningen vil bli gjennomgått i forbindelse med reformen av vergemålsloven.
For ordens skyld vil vi presisere, at vi ikke mener at vergemålsloven og et vergemålsregime, oppfyller CRPD artikkel 12. Dette har vi gitt uttrykk for i en rekke høringer og innspill, bl.a. i innspill til CRPD-utvalget.
Men i det følgende tar vi utgangspunkt i CRPD-utvalgets synspunkter, siden disse peker på flere forhold ved lovverket som svekker kvinners rettssikkerhet, og som vi mener ikke har blitt tilstrekkelig drøftet i NOU 2023:29 eller eliminert i forslaget til ny abortlov.
CRPD-utvalget skriver med henvisning til Prop. 46 L (2012-2013) pkt. 3.2.1. at:
«Vergens myndighet gjelder ifølge forarbeidene i utgangspunktet all særlovgivning uavhengig av hva vergemålet omfatter»
CRPD-utvalget trekker frem flere svært problematiske aspekter og konsekvenser av dagens lovverk. Utvalget skriver:
Oppnevnelse av verge og fratakelse av rettslig handleevne etter vergemålsloven har automatiske konsekvenser som følger av annen lovgivning. Slike regler har vi blant annet i ekteskapsloven, abortloven, steriliseringsloven og passloven, som gir verger myndighet til å nekte ekteskapsinngåelse, søke abort, begjære sterilisering eller nekte utstedelse av pass.
Vergens myndighet gjelder ifølge forarbeidene i utgangspunktet all særlovgivning uavhengig av hva vergemålet omfatter.
Kvinners rettsikkerhet svekkes særlig ved at vergers beslutning ikke kan overprøves. Retten til å overprøve følger av art 12 Likhet for loven og Artikkel 13 om retten til rettsmidler og rettferdig rettergang. Vi vil påstå at de borgerne som har aller mest bruk for slike rettigheter, er nettopp de som staten fratar retten til selvbestemmelse.
Vi merker oss også at det er hensynet til arbeidsbyrden for vergemålsmyndigheten som er bakgrunnen for at det i dagens lovverk er hjemler i særlovgivningen som innskrenker kvinners handleevne utover det som fremgår av vergens mandat.
Dagens lovverk, ikke minst abortloven og steriliseringsloven, er dårlig egnet til å sikre kvinners rettssikkerhet. Som sitatet nedenfor fra CRPD-utvalgets rapport viser, er det behov for flere lovendringer for å sikre oppfyllelse av CRPD artikkel 17 og 23 b) og c) om retten til familieliv.
CRPD utvalget siterer fra Prop. 46 L som beskriver to ulike tilnærminger til å lage hjemmel om at det kreves samtykke fra verger til bestemte disposisjoner. Dette kan enten skje ved at vergemålets mandat utvidet i særlovbestemmelsen, slik tilfellet er med abortloven og steriliseringsloven. Eller, at vergemålets mandat angir hvilke disposisjoner vergen må gi samtykke til.
Den første tilnærmingen finner CRPD-utvalget problematisk og skriver:
Vergen fungerer i disse tilfellene ikke som en beslutningsstøtte, men kan ta beslutninger på vegne av den funksjonshemmede, også i strid med den funksjonshemmedes vilje og preferanser. Hjemlene er derimot begrunnet i hensynet til vergemålsmyndighetene og er ikke nødvendige tiltak. Kontrollmekanismene er også svake, ved at det ikke alltid er adgang for den som er satt under vergemål til å få overprøvet vergens beslutning, slik som i steriliseringsloven § 3 om vergens samtykke.
Særlovgivning som gir vergen utvidet myndighet på denne måten, er vanskelig å forene med konvensjonens og vergemålslovens prinsipper om frivillighet, minste middel og individtilpasning. Det er også en viss uklarhet ved at noen av bestemmelsene i særlovgivningen ifølge forarbeidene skal fortolkes innskrenkende.
Bestemmelsene begrenser funksjonshemmedes selvbestemmelse i strid med artikkel 12 slik den er forstått i tolkningserklæringen, som sier at slike tiltak skal være «nødvendige som en siste utvei» og være underlagt kontrollmekanismer. Det at en funksjonshemmet får beslutningsstøtte kan ikke brukes som begrunnelse for å begrense andre rettigheter slik som rett til å stemme, gifte seg, samtykke til seksuelle handlinger osv., slik også komitéen uttaler i sine generelle kommentarer til artikkel 12.