Til Stortingets arbeids- og sosialkomité
Stopp Diskrimineringen vil med dette følge opp noen av spørsmålene fra høringen 28. april. Vi kommenterer i det følgende også andre spørsmål som ble reist, enn de vi selv tok opp og ble spurt om.
Dersom komiteen har ytterlige spørsmål, håper vi dere vil kontakte oss, så skal vi svare så langt vi kan.
De tre problemstillingene som følges opp her, er:
- Vurderingen av uforholdsmessig byrde
Svar på spørsmål som ble stilt på høringen. - Tidsfrister
Utfyllende kommentar til vårt første innspill. - Hva faller utenfor universell utforming
Svar på spørsmål som ble stilt på høringen.
I tillegg legger vi ved vårt innspill til BLD til utredningen av varer og tjenester. Innspillet har direkte relevans for komiteens arbeid med loven.
Til orientering til de av komitémedlemmene som ikke kjenner til oss, kan vi opplyse at vi som står bak stiftelsen av Stopp Diskrimineringen, har lang fartstid på dette feltet. Stiftelsens eneste mål er å få på plass et helhetlig og fullverdig rettslig diskrimineringsvern som effektivt lar seg håndheve. Stopp Diskrimineringen har god oversikt over de tilnærminger som er brukt i ulike lands anti-diskrimineringslovgivning, og hvilke erfaringer som er gjort i andre land.
Vurderingen av uforholdsmessig byrde
Herunder kommenterer vi forholdet til tidsfrister og betydningen av en to-trinnsmodell.
Forholdet til tidsfrister
Etter høringen tror vi at forholdet mellom uforholdsmessighetsvurderingen og bindende tidsfrister, er underkommunisert av oss og andre.
Ved vurdering om et tiltak påfører pliktsubjektet en uforholdsmessig byrde, vil det avgjort være av betydning om pliktsubjektet har gjort noe for å oppfylle aktivitetsplikten etter § 9. Likevel vil en slik vurdering måtte foretas på et nokså flytende grunnlag; hvor mye kan man forvente etter hvor lang tid?
En tidsfrist for når det endelige målet skal nås, gjerne med milepælsplaner, vil gjøre vurderingsgrunnlaget atskillig mer solid og forutsigbart (se pkt. 3 om tidsfrister). Jo nærmere tidsfristen, desto mindre vekt kan legges på kostnadsbyrden. Dette var også Syseutvalgets argumentasjon i forhold til fastsettelse av tidsfrist ift. eksisterende bygg. Etter fristens utløp, skulle uforholdsmessighetsvurderingen falle bort. Pliktsubjektet har da hatt mange år på seg til å oppfylle lovens krav. Nettopp av hensyn til de store kostnader oppfyllelse av aktivitetsplikten kan innebære, er det nødvendig med forutsigbarhet og planmessig styring etter en fastsatt tidsplan.
Betydningen av en to-trinnsmodell
Under høringen fremkom spørsmål om erfaringer med en to-trinnsmodell, og om rettspraksis viser at modellen faktisk har betydning for utfallet.
Siden et fyllestgjørende og presist svar, krever en redegjørelse for hvilke forutsetninger som ligger til grunn for andre lands erfaringer, velger vi å gi ett kort og ett litt mer utdypende svar.
- Det korte svaret er følgende: Internasjonale eksperter på området er samstemte om at det har stor betydning å se på effekten og nytten av tiltaket atskilt fra kostnader og andre omkostninger.
Mest kompetanse på europeisk anti-diskrimineringslovgivning for funksjonshemmede, med professorat på dette feltet, er Lisa Waddington . Waddington har nylig gjort en systematisk gjennomgang av lovgivning og rettspraksis, og hun er helt klar på at to-trinnsmodellen er nødvendig for å sikre at vurderingen blir mer balansert. - Et mer utdypende svar, krever at vi først redegjør for to hovedtrekk ved den lovgivningen som har vært analysert og prøvet for retten.
For det første, foreligger det av naturlige grunner lite rettspraksis på dette området. Få land har hatt sivilrettslig anti-diskrimineringslovgivning i mer enn 5 år. I 2003 hadde 29 land slik lovgivning, men svært få hjemlet håndheving. De fleste omfattet kun arbeidslivet. Fremdeles gjelder diskrimineringsforbudet primært på arbeidslivsområdet, for Europas del som følge av EUs rammedirektiv, Council Directive 2000/78/EC. Det vil si at rettspraksis også avspeiler denne situasjonen, og at de fleste saker således har tatt for seg uforholdsmessighetsspørsmålet i tilknytning til arbeidsgivers plikt til individuell tilrettelegging.
For det andre, har andre land en annen tilnærming enn Norge når det gjelder tilretteleggingsplikten, slik at det ikke finnes rettspraksis som prøver rekkevidden av plikten til ”universell utforming”. Derimot er § 12 i lovforslaget, som krever ”rimelig” individuell tilrettelegging, utformet etter mønster fra flere land, hvor man opererer med ”reasonable accommodations”.
Rettspraksis har så langt avdekket at det i mange land hersker stor uklarhet omkring hva plikten til tilrettelegging inneholder, noe som gjør at uforholdsmessighetsvurderingen fremstår som uforutsigbar for alle parter. Dette henger dels sammen med at begrepene som brukes ikke er nærmere definert, og dels at så vel lov som forarbeider har vært tause eller svært sparsomme med fortolkninger.
Behov for klare føringer
Ifølge Waddington (jf. fotnote 2) viser rettspraksis at kostnader og andre omkostninger (f.eks. praktiske problemer) ved gjennomføringen av tiltaket, veier tyngst når det ikke er lagt føringer for å vurdere effekt og andre positive konsekvenser av tiltaket på selvstendig grunnlag.
Noen land har lagt føringene for uforholdsmessighetsvurderingen i forarbeidene og eller i veiledere til loven. For eksempel er Belgias lov (gjelder arbeidslivet) blitt ledsaget av en veileder som tydeliggjør at tiltaket skal oppfylle tre betingelser: det skal være effektivt, føre til likestilling og uavhengighet.
Et fellestrekk for svært mange land er at begrepsbruken ”rimelig” (reasonable) gir altfor stort rom for fortolkninger. En direkte parallell til dette problemet finnes i § 12, og vi vil derfor kommentere den spesielt. Likevel vil vi understreke at selv om ”universell utforming” er en mer presis betegnelse på hva tilretteleggingsplikten etter § 9 innebærer, kommer man opp i de samme problemene når det skal avgjøres hva som utgjør en uforholdsmessig byrde. Gevinstene må veies opp mot omkostningene.
Vi anbefaler derfor at lovgiver legger klare føringer i lovforarbeidet for hvordan vurderingen skal gjennomføres, for å sikre at den skjer i to trinn.
I tillegg må det utarbeides en mer presis veileder som angir relevante hensyn og kriterier. I Ot. prp. nr. 44 og i NOU 2005:8 er det listet opp noen vurderingskriterier. Denne listen har vi supplert i vårt første innspill, men heller ikke den listen er uttømmende.
Behov for presise begreper
Som vi har vist over, er begrepet ”rimelig” (reasonable) som brukes i § 12, et dårlig og ullent begrep.
Noen land har løst det med å bruke ”effektiv” (Nederland) eller ”appropriate” (EU-direktivet, Frankrike og Irland) for å tydeliggjøre hva som kreves. Siden dette har direkte relevans for den kommende utredningen om retten til varer og tjenester, viser vi til det vedlagte innspillet vi sendte BLD hvor dette er nærmere belyst.
Som vi anbefaler der, bør norsk lov innarbeide et mer presist begrep enn ”rimelig”. På dette området finnes det en del rettspraksis som viser at ”rimelig” blir tolket som en avgrensning eller moderering av plikten: ”hva er det rimelig å kreve?” I landene som har valgt et annet begrep, er disse bevisst valgt for å tydeliggjøre at uforholdsmessighetsvurderingen skal skje i to trinn, hvor effekten/egnetheten skal vurderes selvstendig.
Vi anbefaler at ”rimelig” i § 12 byttes ut med ”egnet” eller ”effektiv”
Tidsfrister
Vi viser til vårt første innspill og til synspunkter som kom fram på høringen fra mange organisasjoner.
Uten tidsfrister for bygg og transport, vil den individuelle klageretten og LDOs initiativrett etter § 9, være nærmest illusorisk. Begrenset av uforholdsmessighetshensynet er det svært lite som kan oppnås i sektorer hvor det hovedsakelig vil dreie seg om store og tunge investeringer.
Aktivitetsplikten er viktig, men i praksis vil det være slik at investeringer styres av sterkere føringer, enn generelle pålegg. Pliktsubjektene vil derfor primært se hen til sektorlovgivningen for å avgjøre hvor sterke føringer de er pålagt, og hvilke tiltak som kreves av dem.
Som vi viser til i vårt første innspill, finnes det gode modeller for utforming av fleksible tidsplaner. Regjeringens opplegg med prioriteringer etter kategori, er en slik modell. Vi vil presisere her at det blir feil å lage planer som bare er basert på kategori bygg eller type transportmiddel. Særlig fordi universell utforming av IKT knyttet til bygg og transportmidler, mot høringsinstansenes råd, skal hjemles i sektorenes regulering, kreves det en annen tilnærming. Svært mye kan gjøres inne i et bygg eller i tilknytning til et transportmiddel, for å sikre universell utforming uten store kostnader. Dette gjelder ikke bare for IKT-området, men også fysisk utforming mht. lys- og lydforhold, kontrast- og fargevalg, skilt, merking av trapper og glassflater, forsering av trinn og små trapper mm. Vi forutsetter at det offentlige stiller strenge krav til kontinuerlig universell utforming i eksisterende bygg og av uteområder.
Vi minner om at både USA og Storbritannia har satt tidsfrister. Vi etterlyser tilsvarende vilje til å forplikte seg fra norske myndigheter. Det løftet som må tas, skyldes som Manneråkutvalget slår fast i sin hovedkonklusjon på s. 294, i NOU 2001:22, systematisk tilsidesetting av hensyn i samfunnsplanleggingen, fordi gruppen har en svak posisjon i samfunnet. Andre hensyn vil fortsette å trenge seg på, og det er bare ved å være villig til forpliktelser, kommende regjeringer kan legitimere prioritering av universell utforming.
Hva faller utenfor plikten til universell utforming?
Under høringen ble Norges Døveforbund spurt om det er noe i Ot.prp. nr. 44 (2007-2008) som tilsier at tegnspråktolk faller utenfor strategien universell utforming. Svaret er ja.
Regjeringen, i likhet med Syseutvalget, har lagt til grunn den opprinnelige, og definitivt mest utbredte definisjonen av universell utforming. Denne definisjonen avgrenser universell utforming til å omfatte kun fysiske forhold.
Tegnspråktolk er en tjeneste som består av en menneskelig ressurs, på samme måte som ledsagertjenester, informasjonskonsulenttjenester og alle slags skranke- og servicedisktjenester.
Lovforslaget gir ikke rett til noen tjenester som innebærer menneskelige ressurser, og i sin ytterste konsekvens er universell utforming en strategi for selvbetjening.
Dette er grunnen til at Stopp Diskrimineringen har kritisert det vi kan kalle den ”norske” modellen, helt fra den ble lagt fram i NOU 2005:8. VI har hele tiden påpekt det urimelige og i seg selv, diskriminerende, i at retten til tilrettelegging avgrenses av hvorvidt en tjeneste består av noe fysisk. En slik tilnærming ignorerer fullstendig personkretsens heterogenitet. De fleste vil i gitte situasjoner trenge personlig service og bistand av menneskelige ressurser for å få adgang til tjenester.
Av samme grunn faller også informasjonsbehovet som Norsk forbund for utviklingshemmede tok opp i høringen, utenfor. For mennesker med kognitive, sansemessige og nevrologiske funksjonsnedsettelser, vil det alltid være behov for å kommunisere direkte med mennesker, for å få tilgang til tjenester.
Teksting dreier seg derimot helt klart om fysisk utforming, noe som også fremgår av den juridiske betenkningen om universell utforming i NOU 2005:8.
Siden det allerede finnes offentlige stønadsordninger for teksting av norsk film, og krav både til NRK og i konsesjon til TV 2, ligger det til rette for å ta skrittet fullt ut ved å inkludere teksting som del av plikten til universell utforming.
Waddington er også koordinator for European Network of Legal Experts in the Non-Discrimination Field.
Cases, Materials and Text on National, Supranational and International Non-Discrimination Law. Edited by Dagmar Schiek, Lisa Waddington nd Mark Bell, Hartpublishing 2007
Theresia Degener: Disability Discrimination Law: A Global Comparative Approach Paper presented at Disability Rights in Europe: From Theory to Practice 25-26 September 2003, University of Leeds, UK
Bare 6 land hadde lover som kunne kalles omfattende.